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【期刊名称】 《西部法学评论》
从《国家责任条款》到《国际组织责任条款》
【副标题】 一种成功的“照葫芦画瓢”?【英文标题】 From ASR to ARIO
【英文副标题】 A Successful “Copy—Paste” Appraach?
【作者】 何阳【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 国际条约与国际组织
【中文关键词】 国际组织责任条款;国家责任条款;国际法人格;独立责任
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 91
【摘要】

联合国国际法委员会拟定完成的《国际组织责任条款》,以国际组织的国际法人格为基础,借用了《国家责任条款》中的独立责任原则。然而这种借用忽略了国际组织与国家之间在人格性质及内涵上的差异,并因此将个体责任适用于作为团体的国际组织;从而未能对国际组织的特性,特别是国际组织与成员国之间的责任分配问题做出应有的回应,为国际社会带来了现实危险。总体而言,《国际组织责任条款》的发展性质大于编纂性质,其权威性与合法性依然有待国际社会实践的进一步检验。

【全文】法宝引证码CLI.A.1187845    
  一、引述
  如联合国国际法委会(以下简称“国际法委员会”)委员保罗?路透(Paul Reuters)所言,“责任处于国际法的心脏位置……其构成那些被视为国际社会宪章部分的实质内容”。[1]责任原则也被认为适用于所有的国际法主体而非仅限于国家。[2]随着国际组织的国际法主体地位的确立,及其数量与权能的不断增扩,[3]国际组织的国际不法行为造成的损害亦日渐增多。[4]因此,如何规制国际组织的不法行为责任,也成为国际社会所必需解决的课题。[5]
  作为回应,国际法委员会于本世纪伊始,即决定将“国际组织的责任”议题列入其长期工作方案,[6]并于2002年正式开始编纂与发展《国际组织责任条款》(以下简称ARIO[7])。而在此之前,委员会于2001年刚刚二读通过了《国家对国际不法行为的责任条款》(以下简称 ASR[8])。ASR主要用于处理国家的国际不法行为责任问题,其是国际法委员会近半个世纪艰苦工作的成果,[9]也是国际社会关于国际不法行为责任最为重要的一份法律文件。因此,国际法委员会在着手编纂与发展ARIO时认为,ASR的条款经过适当调整应当可以用于 ARIO。最终,不论是在逻辑结构上还是具体条文用语上,国际法委员会都几近“照葫芦画瓢”式地借鉴了ASR的内容,以至于2011年二读通过的ARIO, 其近2/3的条款与ASR保持了一致。
  在上述借鉴中,最为重要的内容是ARIO对ASR基本原则的借用,即“一国的每一国际不法行为均引起该国的国际责任”。因为这一原则基本上框定了两个条款的逻辑结构以及主要条文的设置。主导ARI〇起草工作的特别报告员乔治?加亚(Giorgio Gaja)认为,由于国际组织具有国际法人格,ASR这一原则“很容易转用于国际组织,可能不会产生问题”,并且也“没有理由对国际组织采取不同的做法”。[10]因此,在最后二读通过的ARIO基本原则中,国际法委员会只将ASR基本原则中的“国家”调换成“国际组织”,规定“一国际组织的每一国际不法行为均引起该组织的国际责任”。
  然而问题是,这种借用是否真的就很容易而且不会产生问题?首先,国际组织并非国家,虽然国际组织具有或可以具有国际法人格,但是否就可以单单凭此一点,而直接将国际组织与国家进行类比,并认为二者可适用同一责任原则?其次,上述ASR基本原则是一种具有独立责任内涵的个体责任(individual responsibility),即责任承担只在国家层面,不会透过国家追究背后的国民或政府机构的责任。而国际组织是由国家组成的“团体”,在国际法中存在其与成员国之间在法律上的相互独立性问题,从而在其责任上也会产生国际组织与成员国之间的责任划分问题。那么将上述独立责任原则适用于作为团体的国际组织又是否适当?最后,国际组织适用上述原则,也就意味着将其作为国际法中具有完全责任能力的实体对待,从而先验地排除了成员国对国际组织国际不法行为负责的可能。那么这又是否真的会为规制国际组织的国际不法行为带来积极效果?
  对于上述疑问,以下内容从解读ASR基本原则的内涵以及特别报告员借用ASR基本原则的论理入手,来分析此种借用在依据、内容及后果上所存在的问题,并进而对ARIO作客观的评论,为学界进一步思考和研究这一重要国际法律文件,做拋砖引玉之努力。
  二、ASR基本原则的内涵
  ASR的基本原则规定于其前三条之中。其中第1条规定了基本原则的核心内容:即“一国的每一国际不法行为均引起该国的国际责任。”这是众多国际司法实践所确立的原则,[11]也是整个条款的根本原则。第2条与第3条作为第1条内容的补充,则分别规定了国际不法行为的构成要素与判定国际不法行为的法律依据。综观ASR这些条款的规定,其基本原则主要有以下两点[12]内涵:
  (一)独立责任
  首先,每一国家都要为国际不法行为承担责任:一方面,这是由国际法的法律属性所决定。现代国际社会中,国际法作为法律对国家有着实质性的拘束力,国家不可凭借主权逍遥国际法之外,[13]另一方面,国际责任从人类所公认的道德责任中逐步衍生,已经成为一项确定的国际法原则,其是社会合作的必要原则,也是各个法律体系的所植入的原则。[14]因此,若违反国际法中的义务,国家则必然要承担相应的责任。
  其次,国家为其自身的国际不法行为承担责任。这是责任自负的一般法律原则体现,亦是法律公平性的要求。据此,本国不为他国的行为承担责任,同时也反向隐含着他国无为本国不法行为负责的义务。然而,这并不意味着一国完全不会因他国的行为而承担责任。一方面,同一行为可以同时归属于多个国家,构成各国的共同行为;另一方面,在一些特殊情况下会存在国家的替代责任或转承的责任。如一国指挥或控制了另一国的国际不法行为,则该国可能需要对此另一国行为负责。[15]然而不论有怎样的例外情况,如国际法委员会在ASR评注中所确认的:“国际法的基本原则是:各国在其自己国际义务上为自己的行为负责。”[16]
  最后,国家独立地承担责任。这是本原则的隐含内容,也是前述两点的必然后果。这种独立不仅仅是相对其他国家而言的,也是相对组成国家的国民而言的。即在国际法中,国民作为国家的组成部分,其并不在法律上为国家的国际不法行为而对受害方承担责任,国家作为主权者吸收了背后的个人而统一对外承担负责。
  (二)国际不法行为作为责任的归咎要素
  责任的哲学分析通常以行为人为中心,即负责主要取决以一个人做了或者未做什么,他们的作为和不作为。[17]法律中的责任亦是如此,因为法律的任何表述,最终总是指其行为由法律规范所调整的人的作为与不作为。[18]作为国际法责任主要构成部分的国际不法行为责任,其关注的焦点也在于行为本身,即以国际不法行为的存在作为责任承担的逻辑起点。因此,对于国际不法行为的判定成为该责任机制的核心内容。
  关于国际不法行为,ASR第2条规定其由两种要素构成:(1)由作为或不作为构成的行为依国际法归属于该国;并且(2)该行为构成对该国国际义务的违背。由于作为和不作为只能是人的作为和不作为,作为抽象实体的社团,只在个人——即作为社团机关的那些人的行为中才体现出它的存在。[19]所以,确定什么样的行为归属于国家,也成为判定国际不法行为责任的前提。另外,关于对国际义务的违背,除非初级义务有要求,在对违背义务进行认定时并不考察行为国的意图。也即,国家的国际不法行为责任是一种以不法行为为基准的严格责任。
  综上,ASR基本原则确立了独立责任与不法行为作为责任归咎要素两方面的基本内涵。以下将分析ARIO对ASR基本原则的借用,以及国际法委员会在进行此种借用的论理依据。
  三、国际法委员会在ARIO借用ASR基本原则中的论理我我我什么都没做
  (一)ARIO对ASR基本原则的借用
  特别报告员认为关于ARIO基本原则,其“没有理由对国际组织采取不同的做法。只要将[ASR中的]‘国家’改为‘国际组织’,就可提出类似的一般原则”,并提议案文如下:[20]
  第三条一般原则
  1.一国际组织的每一国际不法行为均引起该国际组织的国际责任。
  2.一国际组织的国际不法行为在下列情况下产生:
  (a)由作为或不作为构成的行为依国际法归于该国际组织;而且(b)该行为构成对该国际组织国际义务的违反。
  该案文事实上是对ASR第1条和第2条的合并。特别报告员认为“没有必要以两项单独的条款重新阐述ASR的第1和第2条。”认为ASR第1条单独做一条的主要理由,“似乎是希望在案文开头庄严宣布不法行为会带来国际责任。”并认为ASR第2条是第1条原则的具体说明。因此,在ARIO中将这两条做了合并。而在后来一读及二读通过时,ARIO又继续采用了 ASR的模式,分离了上述拟议条款的第“2”项内容,基本原则被再次独立成文。即与ASR 第1条相对应的ARIO第3条:“一国际组织的每一国际不法行为引起该国际组织的国际责任。”[21]
  (二)国际法委员会的主要借用论理
  综合特别报告员和委员会的相关报告和评论来看,其在ARIO中借用ASR基本原则的主要论理依据主要有以下三点:
  1.ARIO与ASR所意图解决的问题相同。当前国际法责任主要有两种分类,一种是国际不法行为责任,另一种是国际法不加禁止行为的责任。后者主要用于应对各国所从事的国际法不加禁止,但其有形后果有造成重大跨界损害危险的活动。[22]ARIO与ASR则均只用于调整国际不法行为所引起的国际责任。基于此,特别报告员加亚认为,在那些与国家问题相平行的国际组织问题上,ARIO没有理由采取与ASR不同的做法,除非有特定的理由不这样做。[23]尽管其也强调对ASR的借鉴,要以对有关国际组织特定问题的研究结果与国家责任问题并无不同为前提。[24]
  2. ASR较高的国际法权威性。国际法委员会认为,鉴于其完成的ASR——这一漫长工作结果的质量,以及使委员会的成果在某种程度上保持一致的必要性,ARIO的拟定必须要不断考虑ASR。[25]的确,ASR是几代国际法学者[26]基于大量的国家实践和案例,历时近半个世纪编纂而成的。其体现着对国际习惯和一般法律原则的概括,[27]对国际法责任作为具体制度[28]或国际法独立部门[29]的形成厥功至伟;其内容的国际法价值甚至堪与《条约法公约》和《海#法公约》比肩。[30]因此,国际法委员会鼓励对ASR进行借鉴,甚至认为不论在国际组织方面类似的解决办法是否有理,ASR条款都应被看作是一种启发。[31]
  3.条款适用主体间存在的共性——国际法人格。这一点是国际法委员会在ARIO中借用 ASR基本原则的核心依据。虽然其他两点为这种借用创造了客观条件,然而若非规则适用主体间存在此种共性,就不可能对基本原则进行移植或借用。其他两者是外在条件,后者则是根本内因。
  在关于ASR基本原则的评注中,国际法委员会特别申明ASR只处理国家责任问题。但委员会同时认为,“不法行为的责任概念是拥有国际法人格的一个基本因素。”[32]特别报告员在拟定ARIO条款时同样认为,除非一实体具有国际法人格,否则国际法规则不能在其违背一项“主要”义务时,将“主要义务”或“次要义务”(即责任后果)强加给该实体。[33]因此,讨论国际组织的国际法不法行为责任,必须以国际组织具有国际法人格为前提。
  在报告中,特别报告员倾向于国际组织具有某种客观性的国际法人格,认为“非成员国承认某一组织,该组织的人格才存在”这一观点,不具有逻辑必然性(logical neecessity)。[34]但其并未进一步拷问一国际组织何时或如何具有国际法人格,而仅认为受ARIO调整的国际组织都应具有国际法人格,对于哪些组织具有国际法人格则留给了国际社会。特别报告员在确定了国际组织具有或者可以具有国际法人格后,便认为国际组织作为国际法主体与国家具有相同.的共性,从而认定ARI0可以借用ASR基本原则的规定,并最终进行了上述内容的借用。
  关于以上三种依据,特别报告员对其他两个客观依据的援用并不会引起多少疑问,毕竟它们只是客观情况并不妨碍人们基于二者做下一步推论。然而,第三点却存在着诸多问题,以下将详细进行讨论。
  四、国际法人格类比与适用独立责任的适当性质疑
  如上所述,特别报告员基于国际组织的国际法人格而将国际组织与国家相类比,从而认为 ARIO可以借用ASR的独立责任原则。但问题是,二者都具有国际法人格,是否就能得出它们可适用同一责任原则的结论?从以下的分析来看,答案似乎是否定的。
  (一)国际法人格类比的非适当性
  毋庸置疑,国际法人格是国际组织与国家之间最为根本的共同法律属性。然而并不能因此就将二者相类比,因为不论在性质还是内涵上二者的国际法人格均存在着重要差异。
  1.性质差异:主权性人格vs.职能性人格。国家具有的是一种主权性国际法人格,而国际组织的则是一种职能性国际法人格。国家作为国际法最为基本的主体,其在国际法中作为人格者的存在更多的是一种事实问题。[35]其国际法人格是内在的(inherent)主权性国际法人格,只要作为主权国家就必定具有国际法人格。这由国际社会结构所决定,也是国际法本质属性的内容。
  对于作为派生主体的国际组织,芬?斯耶斯缇德(Firm Seyersted)曾主张其具有客观的或内在的人格。认为除了国家明确排除的内容以及现实不能外,国际组织能够实施国际法所允许的任何行为。[36]或许在一定程度上可以认为国际组织的法律人格有其客观性,即通过客观事实证明其法律人格的存在,如缔约、享受特权与豁免等,然而这并不能认为国际组织具有内在的法律人格。斯耶斯缇德的主张在理论界也未获得广泛的认可,对于国际组织国际法人格的产生依据或标准至今仍有争议。[37]
  现实中,国际组织的国际法人格并不因国际组织的成立而内在地产生,其与国际组织的职能密切相连。在性质上其是一种职能性的人格,即其存在基于国际组织基本文件中所设定的职能。[38]在1949年“联合国损害赔偿”咨询案中,国际法院也主要基于联合国的目的与宗旨,以及其在实际中所享有的职能和权力,认定了联合国是国际法人(international person)。[39]另外,特别报告员在最初拟定具有国际法主体地位的国际组织定义时,其核心依据也在于组织所行使的政府性职能。[40]
  此外,国际组织的国际法人格之间也并不存在像国家国际法人格那样的一致性。国家主权之间“自然地平等”(naturally eqiial),虽然权力不相等也并不影响这种平等。[41]因此,国家可以不论其内部结构为何,均可被作同质对待而采用一般规则。然而,国际组织结构与性质则更多与其职能相联接,彼此间法律人格的内涵差异也非常明显。因此,采用这样误导性的国家类比,也使得国家主权平等构成了 ARIO的拟定基础。[42]对国际组织像国家那样采用一套抽象规则,在现实中并不容易获得认可。
  因此,国家与国际组织虽然同具国际法人格,但二者人格具有本质区别。只因拥有国际法人格就将二者相提并论,显然并不适当。
  2.内涵差异:完全的责任能力与有限的责任能力。基于上述性质上的差异,二者的国际法人格在内涵上有诸多不同。国家作为主权者其具有完整的国际法人格,被认为具有一般权能,可以享有和承受国际法中所有的权利与义务。[43]另外,在物质资源上,国家有领土与国民,其可以借助税收等国家财政手段,实现经济以及其他履行责任资源上的自治。虽然国家存在“破产”的可能,[44]但作为神圣不可侵犯的主权的持有者,其本身就在理论上排除了这种可能,而现实中国家也会借助一些国内及国际上的政治、经济渠道来摆脱困境。因此,我们完全可以说国家具有完全的责任能力,可独立承担自己行为所引起的责任。
  国际组织的国际法人格虽

我我我什么都没做


  ······

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