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【期刊名称】 《私法研究》
日本农民的土地所有权及对农地的自主管理
【副标题】 以“土地中心主义”取代“房屋中心主义”为立法理念
【作者】 楜泽能生著伦海波译【作者单位】 早稻田大学中南财经政法大学
【分类】 国际私法【期刊年份】 2012年
【期号】 2(第13卷)【页码】 372
【全文】法宝引证码CLI.A.1175887    
  目次
  引言
  一、日本近代土地所有权的引入与农民阶层的分化:地主土地所有权的确立
  二、国家的农地再分配:农地改革后农民土地所有的确立
  三、经营规模扩大政策的展开与农地法规制的缓和
  四、村庄的农地管理及其法制化
  五、耕作者主义的再定位
  六、耕作法变革与村庄
  七、战后农地法制的“两个基本理念”、“两种法制”及其相互关系—国家与村庄
  八、企业参与农业的要求与农地法制的改变
  九、小结
  引言
  日本的战后农地法制度,以直接解体并变革了第二次世界大战前地主制度的战后农地改革为其出发点。但因此次农地改革保持了与战前地主制度改革的连续性,所以本文希望将日本农地制度的历史追溯到明治初年来做一个简要介绍。历史上的分期如下:(1)明治初年地税改革中近代土地所有制度的引入;(2)明治10年中期到20年中期地主制的确立和明治民法典绝对所有权的确立;(3)大正时期地主制改革的动向;(4]战后农地改革与农地法的制定;(5)以农地流动化政策为契机的农地自主管理的法制化;(6)由此成立的战后农地法制在近年来的改革动向。
  追溯日本农地制度的历史变迁,可以发现两条不同的路径:一是国家对作为绝对支配权构成的农地所有权的规制和干预;另一个是村落共同体对农地利用、农地交易进行的社会的自我规制和自主管理。笔者认为,从国家规制和社会规制两条不同路径出发进行制度设计是日本农地制度的特点。这就是本文的基本分析视角。
  一、日本近代土地所有权的引入与农民阶层的分化:地主土地所有权的确立
  (一)地税改革与近代土地所有权的引入
  日本正式承认农地商品化是在明治5年(1872年)。明治政府解除了对幕藩体制下土地永代买卖的禁止,并承认农地买卖的自由。同时实施地税改革,给农民颁发地券(土地所有权),确定土地所有权人为土地纳税人,并确定了土地的价格。由此,农民虽负有用金钱缴纳地税的义务,但在自己的土地上生产也能够提高其积极性。恰在此时,政府为筹措镇压旧士族不满分子反政府运动的军费而滥发不换纸币,引发了通货膨胀,米价暴涨,很多农民手中都积累了不少利润。明治10年初期(1878年前后)的农村呈现出欣欣向荣的景象,农民手中的所有权,作为生产的农民土地所有权发挥了积极作用。生产的所有权不仅在经济上也在精神上为农民提供了自立的基础。各地受欧洲启蒙主义思想的影响,展开了作为“国民总学习运动”[1]的自由民权运动。学习运动使农民认识到作为纳税人应当有权过问税金的使用方法,在此基础上,与提出开设国会要求的政治运动合流,发展为对政府开设国会的要求。
  (二)地主土地所有的确立与明治民法典
  随着政府对民权运动的镇压和明治14年(1882年)政变后松方正义通货紧缩政策的实施,农村的状况被彻底改变。米价暴跌,无力支付地税的农民不得不以土地作担保向富农或商业资本借钱。当农民不能偿还借款时,农地‘所有权就被转移到贷款人手中。这种农户继续在原来土地上进行生产,但必须持续支付高比率佃租(承租土地费用)的所谓地主、佃耕关系在明治10年中期到明治20年中期(19世纪80、90年代)得以广泛确立。促成这种局面形成的还有近代的土地担保制度。这是对债权的彻底保护,也是对以前土地金融诸习惯(如即使已过清偿期,如果返还本金也可以随时请求返还抵押的土地,这种具有扶助农民性质的抵押土地的习惯)的否定。[2]
  另外,与土地金融中债权保护的基本态度一样,明治政府一贯认为土地所有权是绝对的,从而坚持否定对其进行限制的习惯永佃权的方针,[3]明治民法(1898年)亦将承租权作为债权使之附属于所有权。例如,该法规定了租赁期限的限制(《民法》第604条)、未约定租赁期限的(当时的农村一般都是这样)地主可以随时提出解约请求(第617条)、未登记的承租权(承租权的登记以取得地主同意为必要,地主显然不会同意)无对抗第三人的效力(第605条)、限制承租权的自由转让(第612条)等。在此,所有权在法律上作为保护获得他人劳动成果的寄生所有的权利被确立了下来。
  地主利用经济外的强制征收与资本制地租范畴不同的高额佃租(封建地租),导致了佃耕经营的不稳定。为减少抚养人口和补助家计,佃耕农不得不将子女作为低工资的打工劳动者输送给产业资本。另外,地主用征收的佃租支付地税,并将剩余投资于产业资本发行的证券,而国家亦随着产业振兴政策的展开将其征收的地税投向产业资本。由此,农村积累的资金通过地租和地税两条途径流出农村并转化为资本。换言之,产业资本需要依赖农村来提供资金资本和廉价劳动力资本这些不可或缺的资源。此时地主制和产业资本结构上的结合关系形成了,地主和资本的利害的协调与对抗关系一直持续到第二次世界大战战败。所有权对佃耕劳动和雇佣劳动所产生的社会财富的寄生性越来越强。[4]
  (三)国家自上而下的地主制改革的尝试:日本农地法制度的开端
  1.通过限制绝对所有权改善佃耕条件的尝试
  特别是随着第一次世界大战以后资本主义的发展,地主制在日本资本主义中的结构性意义—资金供给源和劳动力供给土壤两方面—开始逐渐减弱,不依赖农村进行资本积累成为可能。另外,资本主义的发展促进了城市的形成,这就使劳动者家庭的世代再生产固定了下来。在农产品市场形成的推动下,以城市近郊农村、发达地区为中心的佃耕经营有了一定的发展。佃耕农取得农业收益的欲求遂演变为减免佃租的要求,佃耕争议波及全国。佃耕争议带有生产者群体和寄生者群体、佃耕农阶级和地主阶级的阶级斗争的色彩,成为资本不能无视的社会问题,国家也开始筹划触及地主制根本的改革方案。具体来说,以农商务省农务局农政科石黑忠笃为核心的所谓革新官僚们开展了自耕农创设维持政策的起草活动,筹划规定以确立耕作权为内容的佃耕法草案,或者在依据佃耕调解法进行的调解中通过全国的佃耕官来确保佃耕农得利益。与战后农地改革密切相关的这些国家自上而下的地主制改革活动,显然是源于生产者们对寄生所有权的异议和控诉。这种生产所有权与寄生所有权的对抗关系,为农地改革提供了一个历史条件。
  面对裁判中的佃耕争议,如果原封不动的适用民法,绝对所有权观念的结果将导致不得不直面寄生所有权主体的地主的最终胜利,民法学者末弘严太郎认识到以前概念法学的局限,力图以法社会学的方法克服其弊病。与其寻求通过制定国家法的佃耕法来解决问题,毋宁将其委诸佃耕农民团体与地主的直接交涉和协约,并将两者的合意作为社会的自治立法。[5]末弘和石黑等农林官僚们都努力起草佃耕法草案,但在地主势力的压力之下最终还是破产了。在对像日本这样保护不劳所得的绝对所有权的国家失去信心的同时,在国家独占立法权的时代已经过去的一般认识之下,将社会的自律的规范创造与法联系起来的法战略显现了出来。这种思路,为战后展开的通过社会运动、市民运动形成法的活动开辟了广阔的道路。
  2.自耕农创设政策与村落共同体的土地管理功能
  第一次世界大战以后,资本对农地的投机买卖增加,很多农地都落到了银行资本等手中。佃租率有下降趋势,地主从佃耕农手中收回土地并卖给资本的案件逐渐增多。这也是佃耕争议产生的原因。因此,为避免佃耕争议,国家政策在前述改善佃耕条件的同时,开展了使佃耕农成为自耕农,即支持佃耕农从地主处购买土地的政策(自耕农创设政策)。国家给佃耕农利息补贴,让佃耕农以分年偿付的形式从地主处买取自己耕作的土地。但是这样一来财政支出规模就变得很大,而且即使接受了利息补贴,很多贫穷的佃耕农也没有财力从地主处买取农地。不过尽管如此,国家实施自耕农创设政策,仍有以下一些考虑。
  日本的农村是通过水的共同管理、劳动力的借贷或者对农地周围山林原野的共同利用(拾取用作燃料的薪柴、肥料、干草、修葺屋顶的茅草、建筑材料、野菜等)形成的协同的社会关系(村庄[6]=村落共同体)。村庄的范围是明确确定的。构成村庄的不仅有定居于此的农户,还包括了土地和自然。人们以土地等自然为媒介共同生活在一起。将与村庄一体的农地转让给外人就意味着共同体的解体。另一方面,地主可以自由出卖佃耕地,而购买者往往是兼并土地的银行等资本。很多村庄都抵制这种交易,并出现了购买村庄内佃耕地的动向。“村庄的土地在村庄的人手中”这种社会规范在村庄中一直存在。
  村庄、产业组合、信用组合、土地组合等阻止村庄的人将土地卖给不在地主[7]或者不在地主将佃耕地卖给村外资本,将土地留在村庄或者买回来的动向非常明显。让佃耕农所有土地的自耕农创设政策实际上也是将村庄的土地留在村庄的措施的一环。
  国家现在已经把在村庄实施的农地确保政策纳入法律的框架之中。赋予佃耕农对佃耕地的先买权制度、制定地主有义务将佃耕地买卖协议通知给佃耕农的法案,都是立足于前述村庄农地管理的实际情况。以将佃耕农转变为自耕农并维持自耕农地位为目标的自耕农创设维持政策,与国家的根本为自耕农的自耕农主义思想,都适应了确保村庄土地在村领土之内这种村庄现实的共同诉求。但是,这些法案受到地主势力的抵制,不得不有所妥协。
  二、国家的农地再分配:农地改革后农民土地所有的确立
  (一)战后农地改革
  第二次世界大战后,实施了解体地主制并将劳动成果归属于实际耕作农民的农地改革,除北海道4公顷、本州1公顷的佃耕地所有外,将全部出租地(不在地主情况下为全部出租地)有偿分配给佃耕农民(虽然是有偿,但因地价被固定在特定时点,在通货膨胀不断恶化的情况下也是非常便宜的)。
  日本农地改革作为美国占领政策的一环是在外来干涉之下实施的,这是事实;但随着日本资本主义的发展,佃耕经营也有了一定的进步,在此基础上,应将日本农地改革放在以前地主制改革尝试的延长线的位置上,使之兼有内发的性格,这一点也很重要。其可以比肩中国通过1946年“五四指示”、1947年中国《土地法大纲》、1950年《土地改革法》所实施的一系列土地改革。在这一时期实施的东欧土地改革中,因为土地分配的对象是没有经营能力的农业劳动者和难民,没能形成个别农业经营,随着时间的流逝不得不重整为集体经营。与此相对,日本农地改革将土地分配给有经营担当能力的佃耕农,农业改革亦同时完成。[8]因此,向佃耕农民分配的土地所有权作为支持农业生产的基础具有生产所有权的性格,这里的农地所用权已经从地主获得他人劳动成果的权利,转变为保障农民生产的权利。
  (二)农地改革成果的固定:1952年《农地法》
  为固定农地改革成果,于1952年制定了《农地法》。该法第1条强调“本法律认为,农地为耕作者本人所有是最为适当的,制定本法的目的是,促进耕作者取得农地、保护其权利、调整土地的其他农业上利用关系,进而稳定耕作者的地位和发展农业生产力”,表明了农地耕作者应为农地所有人这种自耕农主义的理念。为实现这一目的,该法将农地交易置于行政许可之下,实际上引入了非耕作农地农户不许可购人或租赁农地的规制。另外,为确保农地总量,亦将农地为农业外目的的转用行为置于行政许可之下。而且还设置了农地的保有限制(下限面积30公亩、上限面积平均3公顷)。当时尚未引进农业机械,用牛马耕种,两个成人的合理耕种面积大约是1公顷。超过3公顷的规模,也就超出了合理的农业生产范围。除此之外,对于剩下佃耕地的耕作者的权利,也设置了强有力的保护规定。总的来说,该法的目的是防止回归到战前的寄生地主制。
  三、经营规模扩大政策的展开与农地法规制的缓和
  (一)经济高速成长与规模扩大政策
  农地改革将佃耕农从地主的支配下解放出来,成为独立的经营者,其结果是极大的促进了农业生产力的提高。但是与此同时,因零碎经营的广泛产生,小规模的农业构造也被固定了下来。随着经济高速成长,从事农业外产业的劳动者的工资与农民所得间的差距开始凸显。因此期望与从事其他产业人员所得相均衡的农业政策被作为新的目标加了进来。农户所得少的起因被归结为经营规模小,因此需要克服农地的分散错圃,通过扩大零碎经营规模提高生产率,以谋求均衡所得。但是,在狭小的国土上增加农地面积是十分困难的。如果那样的话就只能减少农业人口并扩大个别经营的规模。经济高速成长被认为是一个绝好的机会。当时的设想是:经济成长导致劳动力需求不断增加,农村的小规模农户放弃农地进入城市成为工业劳动者,将放弃的农地集中于留在农村的农户以扩大规模。中国通过集体化克服零碎经营的弊端,而日本则选择了通过经济成长促进离开农地,并扩大留下来农户的经营规模的政策。
  1961年,制定了作为农政总体指针的《农业基本法》。当时约600万户农户耕作着600万公顷的农地,其中50公亩到1.5公顷规模的中间层占到了约50%。设定的目标是将这个中间层分解为2公顷以上经营规模的自立经营(专业农户、家庭经营)和40公亩规模的稳定的兼业农户,由250万户的自立经营耕作约80%的农地并占80%的农业总产值。并且试图通过农业构造政策、生产政策、所得政策来实现这一目标。[9]不整形而将小面积田地重做为20 ~30公亩可以使用机械耕作的圃场整备事业、农路和用水排水水路的整备都得以实施。与此同时,通过促进农地的买卖,力图扩大规模。
  但是这一政策只在北海道取得了成功,在其他地方均告失败。实际上不但中间层没有分解,而且发展为全阶层的兼业化。其原因在于,经济高速成长也为地方城市创造了雇用机会,并创造了一边在家从事农业一边从事其他产业的条件(北海道不具备这样的条件,其要么扩大规模成为专业农户,要么缩小规模成为兼业农户,二者只能选择一个),为促进规模扩大而引进的农业机械节省了劳动力,也使兼业成为可能。另外,很多农户都怀有农地应为世代传承的家产的观念,出卖农地是一种耻辱的意识非常强烈;与此相矛盾的是,在地价上涨过程中,农户将农地视为资产,地价越是上涨就越是持货不放;而想要购买农地以扩大规模的农户也因地价过高无力购买。这些都是可以举出的一些理由。[10]
  (二)农业生产法人制度
  农地法将对农地权利(所有权和承租权)的取得限定于集农业作业和农业经营于一体的自然人,法人并未纳人到农地权利的取得者之内。但是在20世纪60年代,某地方的橘子农户为节税成立了有限公司,以此为契机,激起了法人是否应被承认为农地权利主体的争论,并在1967年《农地法》修改时,最终引入了农业生产法人制度。一旦被许可为农业生产法人,就可以取得农地所有权和承租土地。开始时,为忠实执行农地法基础的自耕农主义,农业生产法人的认定要件是非常严格的,称其为家庭经营延伸的制度安排更为妥当。其后经过几次修改,要件得以缓和。
  作为农业生产法人被许可,需要满足以下全部要件:(1)形态要件:能够成为农业生产法人的,仅限于有股份转让限制的股份公司、合同公司、合名公司(以上是基于公司法的法人)、农事组合法人(基于农业协同组合法的法人)等形态。(2)事业要件:能够成为农业生产法人的事业,主要是农业(含关联事业),农业及其关联事业的营业额须超过法人事业整体营业额的一半。(3)构成员要件:能够成为法人构成员的包括:①向法人提供农地的人(转让、出租、现物出资的个人);②经常从事农业或其关联事业的人;③地方公共团体、农地保有合理化协会、农业协同组合、农业协同组合联合会;④委托法人从事农业作业的个人;⑤与法人有持续交易关系的个人、法人;⑥从事非农业及其关联事业的法人构成员的议决权总数需在总表决权的1/4以下。(4)业务执行役员要件:役员的过半数为经常从事法人的农业的人,并且其过半数须在一年内从事60天以上的农业作业。
  经常从事农业作业的人与作出经营上决定的人的一体性因规制的缓和得以纾解,基本上可以说是适合本地农业者组织化的制度。
  (三)通过1970年《农地法》修改缓和规制
  政府认识到通过所有权移转的农地移动很难扩大规模,转而借助于通过扩大借地规模的政策,但是,农地法中保护承租人的规定却成了障碍。
  《农地法》第19条规定,契约期限届满之前1年到6个月间,如出租人不对承租人为更新拒绝的通知,契约按照同一条件自动更新(法定更新)。但是,根据《农地法》第20条,更新拒绝的通知需要得到知事的许可,如不满足一定的要件则不会给予许可。而且,在该条中,解除、同意解约也被都置于知事的许可之下。这种保护承租人的规定,给了要出租农地的人这样一种印象,即一旦出租了农地就别指望再要回来。因此,为缓和这一规制,1970年进行了《农地法》修改,方便了农地出租。超过10年的长期租赁的更新拒绝通知被排除在知事的许可之外,合意解约亦不需要知事的许可。虽然期待借此增加长期租赁,但其效果却未能立即显现出来。
  四、村庄的农地管理及其法制化
  (一)农地管理的固有课题领域与村庄的共同性
  如前所述,日本现在已经实施了防止村庄领土内农地流出村庄之外的“农地管理”。以这一现实为基础,目标指向了作为农地保全政策一环的农地管理的法制化。这里有必要再次提及“农地管理”的概念。
  战后农地改革广泛的创设了自耕农,农地法对之进行了固定,其结果则是被称为零碎错圃的农业构造,对农政来说这一状况必须加以改善。通过扩大农业经营规模来增加农户所得被认为是解决农户与其他产业从业人员所得差距的所谓“农业问题”的捷径。通过农地流动化扩大经营规模一直是战后农政的政策课题。战后农政的“农地管理”也以这一政策课题为主要内容。但是,通过农地流动化扩大规模,在以下两个侧面与国家直接的政策推行并不相容。
  1.农地管理是“确定农用地利用或者权利移转方向的活动”,是“以‘定向’的手段追求通过法的规制无法实行的政策目标的行为”,具有“各个地域如不自发进行就不能实施,因此农地管理在所有场合都具有自主管理的性格”的特征。[11]促进农用地合理、有效、综合利用的政策课题,既不能委由市场的任意交易来实现,也无法在市场经济私的自治原则之下由国家统制直接推行。既非国家统制,也不能放任市场,因此由处于两者之间的各种地域团体进行的作为社会自主管理的“农地管理”就具有重要的意义。以农业委员会、农协、市町村农业公社、农业集落为基础的团体等在选择和利用适合本地域的各种事业菜单(农协的农地信托事业、农业委员会的农地移转合理化斡旋事业、农地保有合理化事业、利用权设定促进事业、农用地利用改善事业等)的同时,农地管理的制度体系也开始形成。这是完全采用国家规制手段无法实现的课题。
  2.不仅仅是手段,最理想的定向内容本身也因地域而不同,这是扩大规模的农地移转方向所未必尽能涵括的。农地管理不仅意味着农地的权利移转,对地域而言还是全面实现最理想的农地利用的课题。农地耕作协定、为农业作业效率化和合理化进行的利用调整等根据地域状况实现多样内容,这才是农地管理。这显然不能仅仅还原为国家设定的加快农地流动化、提高农地流动化率的目标。
  因此,农地管理以地域的自律协作为前提。这就超出了管理的物理含义,意味着为维持农地作为农地而形成的地域性共同社会关系。
  (二)耕作权保护与农地流动化的两难困境及其克服
  农地法保护耕作权,稳定了承租人的农业经营,但是现在却成了农地租赁的障碍。耕作权的强化,减弱了出租农地的激励。因此,政策转向降低耕作权的保护水平,但这又会导致以后以借地方式进行农业经营的不稳定。如何摆脱这种两难困境呢?传授打破僵局之道的是农林官僚东畑四郎。东烟四郎在某次讲演中阐明了自己的主张,认为迄今为止的争论“如果说有什么欠缺的话我认为是公共组织。即使耕作权作为制度不稳定,耕作稳定也是可以的。稳定耕作的是处于末端的农民相互信赖的组织……通过农民自主的结果来再造以前农村的公共规范……复活私益和国益中间的公益,并以其作为凝聚农民的基点才是确定农业发展方向的根本。所有的制度、法律都应当以此为基础。这就是我的根本思路”(重点号为作者所加)。[12]这种想法抓住了“属地集体”、“土地管理利用组合”是媒介国家的公和私的个人的中间项这一点,设想构成员农户缔结栽培协定、耕作协定、农地利用协定等,实现农用地就其地域为最有效率的利用这一共益。[13]在这里我们可以看到,由村庄实施土地管理事业的法制化构想又一次涌现了出来。但是,从东畑的想法可以看出,其并未止于单纯的回复村庄本来具有的传统自治机构和功能。而是创造了与以往旧有的“儒教精神”(“耻与和的精神”)所不同的新哲学,主张“农民彻底的讨论,从其真实中—充分展示私益推行公共利益的组织化”。[14]以前一谈到公共利益就是国家的公共利益,与这种对立于私益的日本的“公共”观念不同,私人领域公共观念的创造和自主规律在这里作为课题被揭示了出来。近年来公共圈讨论的核心课题要点,不过是当时真知灼见的反映罢了。
  (三)通过农用地利用增进事业设定利用权
  1971年,农林省成立了农地制度研究会。研究会推进了关于农业经营规模扩大与农地制度应然状态、农地利用调整的研究,也影响到了立法动向。作为委员会主席主持讨论的就是东畑四郎。在新的构想之下讨论了农地集体管理的方案,并以“基于农地所有人等的农用地利用增进”的形式将之放在了关于农业振兴地域整备的法律的修正案中。
  其内容包括:(1)一定区域的农地所有人和使用收益权人,在全体合意之下订立规约和农用地利用规定,接受都道府县知事的认可;(2)区域内以农地承租权或者因借用发生权利的设定、移转为内容的农用地利用增进计划在全体合意之下订立,并接受知事的认定;(3)基于此项契约的承租权和借用,不适用农地法的权利移转管制、佃耕地所有限制和法定更新的规定。
  这一农地所有人的共同事业由相当于任意组合的权利人团体制作以利用权设定为内容的文书。但是,内阁法制局认为以没有公共性质、难以保证事业持续实施的权利人团体为主体的事业,并不能排除在农地法的适用之外。因此不得已将农用地利用增进事业的实施主体改换为市町村,而原来由农地所有人等全体合意订立的农用地利用规程,亦改由市町村订立。这一制度的构造是,订立包括承租权或因借用发生权利的设定(“利用权设定”)的当事人、对象农地、存续期间的农用地利用增进计划,经当事人全体同意并公告后,在当事人间发生利用权设定的效果。
  (四)作为利用权设定实质要件的村庄的集体合意
  但是在修改的法律中,这一当事人全体同意变成了与对象农地相关的权利人的同意,无法从中解读出集体合意的内容。集体合意未能在法律文言中出现是由于内阁法制局的前述见解导致法案变动。关于这一变动,农地制度研究会的委员也非常忧虑,“从法律条文来看,并未显示出其背后存在集体,如此运用的话,市町村偶尔管理的相对承包好像也可称为计划”,另外“也有通过农民自身组织的自治来调整农民相互租赁的权利关系,并孕育新的自主习惯的意味,将《农地法》第3条、第20条排除在适用之外,却把计划制定主体确定为市町村,这不是非常困难吗?”[15]

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