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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
环境权、航权与国家主权
【副标题】 欧盟航空排放指令的合法性反思【作者】 师怡
【作者单位】 吉林大学【分类】 环境法学
【中文关键词】 欧盟航空排放指令;环境权;航权;主权【文章编码】 1007-788X(2013)03-0112-09
【文献标识码】 A【期刊年份】 2013年
【期号】 3【页码】 112
【摘要】

欧盟将航空业纳人其排放交易计划,违反了多项国际协定和习惯国际法。主权是航权交换的基础,也是环境秩序的法律基石。尽管航权交换活动和环境权的保障必然给主权带来限制,但不影响主权原则作为国际法核心和基石的地位。对主权的限制只有建立在国家自由意志的基础上,才不违背主权原则的核心。欧盟的环境措施超出其管辖权限,因缺乏域外适用条件并且违反国家意志而涉嫌侵犯主权。

【全文】法宝引证码CLI.A.1175864    
  一、导论:航空排放博弈升级
  欧盟自2012年开始对进出欧盟飞行的航空公司规定碳排放限额,并对超过限额的航空公司征税,航空运输业排放问题的博弈由此升级,各国开始选择性地采取反制措施[1]。2012年2月6日,根据国务院授权,中国民用航空局向各航空公司发出指令,禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系{1}。2月22日,有关航空业碳排放问题的国际会议在莫斯科结束,来自全球29国的与会代表发表联合宣言,提出了反对欧盟单方面向他国航空公司征收碳排放税的具体措施{2}。3月10日,中国航空运营商向空中客车订购的35架价值至少120亿美元的飞机订单被阻止{3}。3月12日,空中客车、柏林航空公司、法国航空公司、英国航空公司、伊比利亚航空公司、汉莎航空公司等九家航空企业联名致信法、德、英等国领导人,称由于各国对欧洲碳税的反对,欧洲航空业及相关产业正面临临时报复措施,呼吁各国采取行动,寻求停止贸易争端的折中方案{4}。而欧盟方面也态度强硬,5月16日发出警告称,如果中国和印度的10家航空企业在6月中旬前仍拒绝向欧盟提交此前的二氧化碳排放数据,这些航空企业将面临惩罚{5}。欧盟表示,在世界各国开始为减少飞机的二氧化碳排放量做出努力之前,不会放弃向航空公司征收碳税。
  欧盟航空排放指令产生的背景是全球气候变暖和人类环保意识的觉醒。为了应对全球气候变暖给人类社会带来的不利影响,联合国于1992年在巴西里约热内卢召开环境与发展会议,通过并签署了世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约—《联合国气候变化框架公约》(简称《框架公约》)(Unit-ed Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)。 1997年《框架公约》在日本京都召开的第三届会议上又通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》(简称《京都议定书》,the Kyoto Protocol)。《京都议定书》为发达国家和市场转型国家分别设定了减排目标,且引入了排放交易机制[2]。欧盟委员会为敦促其成员国履行《京都议定书》项下的减排承诺,于2003年出台2003/87/EC号指令—2005年1月1日起建立温室气体排放配额交易机制(简称欧盟排放交易机制,EU Emissions Trading Scheme, EU ETS),涵盖欧盟12000个工业排放实体。2008年11月19日,欧洲议会和欧盟理事会通过新法案—2008/101/EC号指令(简称“欧盟航空排放指令”),决定将国际航空业纳入到欧盟ETS体系。欧盟航空排放交易体系采用的模式是:“配额上限一市场交易”,即欧盟委员会每年分配一定排放配额给运营人免费使用,超出部分则需要由航空器承运人参与成员国拍卖或在欧盟碳交易市场中进行购买。该法案于2009年2月2日生效,2011年开始适用于所有在欧盟境内营运的航班,2012年扩大适用于所有进出欧盟的航班{6}。这意味着,自2012年1月1日起,所有国际航班抵达或离开欧盟成员国境内(欧盟27国及挪威、冰岛、列支敦士登30国)机场时都要购买排放额度,除非排放配额尚有结余[3]。违反欧盟ETS规定的航空公司将受到冻结账户、纳入黑名单、罚款或禁运的处罚。
  欧盟航空排放指令自出台就成为众矢之的[4],各国政府和民航界高举的义旗是国家主权,背后的角逐却围绕航权交换和航空经济增长所带来的利益。争议双方的主要矛盾表现为:欧盟强行推行其单边环境措施做法涉嫌侵犯主权,也增加了国际航班的运输成本。这场围绕航空排放的博弈引发了笔者对于环境权、航权与国家主权之间关系的思考—环境权和航权的发展存在冲突时,两者的位阶是什么?国家主权在什么条件下可以限制其实施的领域和方式,让位于环境权或航权?本文将以国家主权原则在环境法、航空法中的地位为视角,进而探讨欧盟航空减排指令的合法性问题。
  二、环境权与航权的发展并行不悖
  (一)环境权及其国际保护
  环境权作为一项基本权利,是20世纪60年代的全球环境危机和随后而起的环境保护运动的产物。20世纪70年代,国际法学家雷诺·卡辛向海牙研究员提交了一份报告,提出将现有的人权原则扩大,以包括健康和优雅的环境权在内,由此提出了“环境权”概念。1972年,联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行,环境问题首次作为一个国际性的重大课题受到普遍关注。会议通过的《斯德哥尔摩人类环境宣言》宣称:“人类有权在一种享有尊严和福利的环境中享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”此后,许多国家在其国内法中或直接明确地,或通过对其他宪法性保障条款进行司法解释赋予环境保护以宪法性地位。迄今,环境权的观点在国内和国际环境法中日益增强:作为程序性权利,强化国内法中的公共参与权,促进以可持续发展为目标的国内政策合法化,推进公益诉讼、诉讼资格与司法救济完善;作为实体性权利,为环境保护提供一种新的解决方案,即从人权的角度考察环境,关注失控的环境损害对受国际法保护的重要价值的伤害[5]。
  近年来,各国在环境问题上展开国际合作,比如《气候变化框架公约》、《臭氧层公约》及其议定书,代表了这种全球规制机制的出现。近一个世纪相继涌现了一批致力于解决环境问题国际组织,在一些领域发挥影响力,既有政府间的国际组织,也有非政府组织。以联合国会议为例,特别是1972年斯德哥尔摩人类环境会议及1992年里约环境和发展会议,已经设置了与环境有关的议程。总之,人类共同的环境问题使各国必须站在全球的高度寻求对策,群策群力。
  (二)航权与开放天空协议
  航权的概念迄今并无定论。《服务贸易总协定》中的《航空运输服务附件》第6条(d)项所做的定义是:“航权指一成员方以定期或不定期的航班,采用支付报酬或租金的方式,从事运输旅客、货物或邮件来自、前往或仅在成员方境内停留以及飞越国境的权利,其内容包括服务地点、运营的航线、从事运输的类型、提供的运力、收取的运价及其条件,以及航空公司指定的标准,包括飞机的数量、所有权和控制的标准等航空业务权利。”有学者把航权简洁地概括为:“国际航空运输中的过境权利和运输业务权利”,或者“获准使用它国领空的权利,俗称自由”[6]。航权的表现形式有九种,被称为“九种航权”或“九种自由”,包括:第一航权即领空飞越权,第二航权即技术经停权,第三航权即目的地下客和货权,第四航权即目的地上客和货权,第五航权即延远权、中停点权或前站权,第六航权即桥梁权,第七航权即基地权或完全第三国运输权,第八航权即国内航空权,第九航权即单纯境内运输权。
  航权交换的发展经历了不同的模式。1913年,德国与法国达成世界上第一份双边航空协定,据此两国非军事用途的飞机在对方领土上空享有飞越权。1944年芝加哥会议以后,双边条约基础体系主宰了各国之间航权交换活动的开展,即通过国与国之间的个别谈判来最终实现航权的授予和交换。此后,美国在国际社会推行“开放天空”模式,即在尊重各国主权的前提下,各国之间相互给予自由进入对方航空运输市场的权利,政府取消对航空运输在经济上的管制,根据市场经济自由竞争的原理对运价、航线、市场准入等项目实行自由化,使其完全由市场机制来调节。“开放天空”模式所带动的国际民航业自由化浪潮蔓延到全世界,特别是2007年美国与欧共体27个成员国签订的《开放天空协议》对全球民航运输市场的格局产生重大影响{7}
  (三)欧盟航空排放指令违反美欧《开放天空协议》
  美欧《开放天空协议》明文禁止缔约任何一方采取单边环境措施。比如,该协议第2条规定:每一方应当允许竞争双方为本协议所管辖范围内提供国际航空运输的双方航班提供公平和平等的机会;第3条第4款明确禁止了协议双方的任何一方采取单边行为限制航班数量、航班起降频率或航班类型;第7条指出,一切关于在航空导航等领域适用对方法律法规的管辖限制都必须通过双边协议达成,而且既定的管辖权仅限于航空器进入或离开对方领土时;第15条第3款要求协议双方中的一方要适用影响航空服务的环境措施时,必须遵守协议第3条第4款的规定;第21条第2款指出:关于针对航空排放对环境造成的负面影响,可能包括在此双边协议内的措施和条款需要欧美双方进一步协商{8}。总之,欧盟单方面将别国航班纳入欧盟碳排放体系的做法与《开放天空协议》的上述规定背道而驰。
  欧盟排放指令也违反了《天空开放协议》第11条关于“关税及费用”的规定。第11条第1款指出:“当抵达其中一方的领土后,另一方的航空公司从事国际航空运输的航空器应当免受所有进口限制,免征财产税和资本税、关税、消费税以及下列类似费用:(a)欧盟国家机关征收的,以及(b)为根据所提供的服务而收取的费用,前提是这些设备和供应仍停留在航空器甲板上。”欧盟要求各航空公司对超额排放部分购买配额的做法违反了通航协定中禁止征收税费的指控。
  (四)欧盟航空排放指令抑制了航空经济增长
  一国与欧盟成员国开展的航权交换活动,其显著效果是增加了进出欧盟的国际航线和国际航班运输量,带动航空经济增长,而欧盟航空排放指令的效果与之相反—征收碳税的做法让航空营运人背上沉重的包袱。2009年8月22日,欧盟公布了1份包含2000多家航空公司的名单,后来航空公司的数量修订为4000多家。在这份名单中,我国执飞欧盟的航空公司如国航、东航、南航、海航、长城、国货航、上货航、中货航、翡翠、扬子江、上航等33家航空公司也位列其中。进入名单的航空公司2012年起都将被纳入欧盟的排放交易机制。这意味着,全球超过4000家抵达或离开欧洲机场的各个航空公司在许可额度内,免费使用欧盟确定的排放许可额度,超出部分需要竞拍付费。据估计,全球航空业由此1年将增加10亿美元成本。2011年7月28日,美国航空运输协会负责人在美国作证时指出:2012年至2020年,美国航空运输业将因欧盟的决定而多支付32亿美元{9}。国际航空运输协会(International Air Transport Association, IATA)此前也估计,如果欧盟航空减排指令执行,第一年进出欧盟的航空公司需要为碳排放缴纳的费用将会让航空业成本增加35亿欧元,并且这一数字将会逐年增加{8}。应对航空成本的增加,一些航空公司必然将成本转嫁到消费者身上,或者采取改变航线的做法减少进出欧盟的航班数量,这无疑会影响到各国的航权交换活动和一些国际航线的开辟,从而抑制航空经济的增长。画风不对,如何相爱
  (五)欧盟航空排放指令剥夺了第三世界国家的发展权
  如果说欧盟的做法对航空运输发展处于饱和状态的欧盟航空业影响不大,但对正在较快发展国际航空运输(尤其是准备大幅度增加飞往欧盟航班)的发展中国家的航空公司则绝对不利。以我国为例,如果我国国内航空公司所有飞欧盟的航班均被纳入欧盟减排指令,单在2012年至少需要为此支付8亿元;到2020年,支付额将超过30亿元,9年时间累计约176亿元。欧盟ETS对中国民航业的影响表现在以下几个方面:第一,扼杀我国欧洲航线的发展。近年来我国航空业务规模快速增长:2010年,完成运输总周转量538亿吨公里、旅客运输量2.68亿人、货邮运输量563万吨,五年年均分别增长15.6%、14.1%和12.9%。这些数据当中,国际航班所占的比例不可小觑{10}。在中国民航发展的“十二五规划”中,民航业务规模将进一步扩大,欧洲航线的进一步发展也在计划当中。欧盟航空排放交易增加了航空运输成本,打乱我国全球航空网络整体布局。第二,削弱我国民航的产业竞争力。从民航业的发展史来看,我国相比西方发达国家起步较晚。西方国家的飞机普遍存在机龄较长的特点,在机型换代的过程中可以淘汰掉高能耗的陈旧机型,从而降低碳排放总量。而我国开展国际航线的历史不长,机龄较短,从一开始就采用了较新的节能机型,通过更换机型而降低油耗的可能性不大。此外,西方国家的航线发展比较饱和,而我国的国际航线却有很大的增设空间。欧盟向各国分配排放配额是以历史排放量为基数的,我国的历史排放量显然比西方国家低很多,这就意味着,如果我国计划增开航线,就需要再国际市场上通过竞拍配额的方式付出高昂的运营成本,这无疑削弱了我国民航业的竞争力。第三,对我国大飞机制造行业产生不利影响。我国自主研发大飞机的步骤正紧锣密鼓,截至2012年2月13日,国产C919大型客机目前累计订单已达215架。按照规划,C919大型客机计划今年完成详细设计,2014年实现首飞,2016年完成适航取证并投放市场{11}。这些大飞机主要将应用于国际航线的运输,当然也包括欧洲航线的运输,欧盟航空排放交易制度为国际航线的发展增加了运营成本,使得一些原计划购买大飞机的航空公司处于观望状态。这种局面不利于我国大飞机订单的签订,为我国大飞机投放国内市场和走出国门设置障碍。总之,欧盟航空排放指令迫使第三世界国家与发达国家的航空业站在同一起跑线上,剥夺了第三世界国家应有的发展权,也剥夺了航权开放对发展中国家带来的预期利益。
  《联合国气候变化框架公约》肯定了第三世界国家的发展权,其所确立的“共同但有区别的责任”原则要求减排义务应当在发达国家和发展中国家之间作出区分。《框架公约》第3条第2款规定:各方应在公平的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。“共同但有区别的责任”原则是指在量化一国温室气体减排义务时,应当将其历史上和现今的排放都纳入考虑,同时对其负有的减排责任以及应对减排的能力加以区分。因此,任何与此相关的国际公约或多边条约不可一概而论地在同一时段对各国设置统一的减排标准,而应当要求发达国家缔约方率先对付气候变化及其不利影响{8}。理由是历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家,发达国家的历史排放对全球环境退化所造成的不可逆转的负面影响,并在这个过程中获得经济利益。同时,《框架公约》也注意到发展中国家的人均排放仍相对较低,但发展中国家在全球排放中所占的份额会增加,以满足社会发展需要。欧盟的做法不承认起点的差距,不加区分地纳入发展中国家各航空公司,并对其实行和欧盟成员国航空器承运人完全相同的免费配额计算公式,将发展中国家的民用航空业与发达国家的航空业至于同样的地步,明显违背了“共同但有区别的责任”原则和《京都议定书》中关于非附件1国家不承担减排的义务的规定{9}
  (五)保护环境权与发展航权没有根本冲突
  环境保护的一项基本原则是可持续发展,该原则并不排他性地只关注环境保护。可持续发展的概念是由挪威首相布伦特兰夫人在1987年联合国世界环境与发展委员会上提出的,她在《我们公共的未来》中将其定义为:“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”国际法委员会根据1986年《联合国发展宣言》、1948年《世界人权宣言》、1972年《斯德哥尔摩宣言》以及1992年《里约宣言》,将可持续发展的目标定位于全球资源的可持续利用以及人类生活与社会经济发展所依存的环境的保护。可持续发展并非简单地主张保护环境,而是从更长远的目光来解决环境与发展的问题,寻求社会经济因素与生态环境要素之间的相互联系与协调。可持续发展包含两个原则:一是满足当前需要又不损害子孙后代满足其需要的能力;二是一部分人的发展不应损害另一部分人的利益。
  环境保护和经济发展的协调是联合国环境与发展会议的目标,这也体现在《里约宣言》的原则中。《里约宣言》的原则3-9都承诺保护后代人的利益以及发展中国家的利益。可持续发展不仅仅旨在满足环境的需要,也要求对世界经济体系进行重新定位,在这个新体系中,环境保护的责任将更多地施加于发达国家,经济上的好处将更多地赋予不发达国家。可持续发展并不仅仅意味着为了环境利益而限制经济活动,还意味着一种强调经济内部公平的发展方法。这种公平既是代内的,因为它试图通过赋予穷人的发展以优先地位而寻求减少发达国家和发展中国家之间的经济发展的不平衡;这种公平也是代际的,因为它试图跨越连续不同的世代并在其间实现代价和好处的公正分配{12}41-44。简单来说,既能使弱势群体收益,又不损害未来人的需求,这种发展才是可持续的。《21世纪议程》以及国际环境法的大部分内容都在致力于环境保护与经济发展的统一。国际民航组织A37-18决议也指出:“敦促各国避免采取对国际民用航空有序和可持续发展

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{2}中国签署“莫斯科宣言”反对欧盟将航空纳入碳排放交易体系[EB/OL].中国民航局,[2012-2-23]. http://www.caac.gov. cn/A1/201202\t20120223_46169. html.

{3}中国航空抵制欧盟碳税,空客120亿美元订单泡汤[EB/OL].新华网,[2012-3-10]. http://news. xinhuanet. com/for-tune/2012-03/10/c_111631602.htm.

{4}120亿美元订单延缓,空客受伤游说欧盟[EB/OL].人民网,[2012-3-13]. http://sc. people. com.cn/jt/html/2012/avia-tion_0313/4440. html.

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{21}宣增益.航空减排路径之探讨—兼评欧盟航空减排交易指令[J].中国政法大学学报,2011(1):36-42.

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{23}Martin Staniland. Air Transport and the EU’s Emissions Trading Scheme: Issues and Argument [J]. Issues in Aviation Law&Policy, 2008-2009(8):153.

{24}刘萍.论航空排放的国际法律规制[J].法学杂志,2011(9):20-23.

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