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【期刊名称】 《法律适用》
民事诉讼法院立案前调解机制研究
【作者】 何泮【作者单位】 海南省昌江黎族自治县人民法院
【分类】 民事诉讼法【期刊年份】 2010年
【期号】 12【页码】 93
【全文】法宝引证码CLI.A.1160779    
  
  人类社会的目的不在于消灭社会冲突与纠纷,而在于避免过于激烈的社会冲突与纠纷并寻求解决社会冲突与纠纷的有效途径。人们评价某一社会的文明与社会秩序的状况,其基本依据不在于该社会中社会冲突发生的频度和烈度,而在于纠纷解决机制的健全程度及其对现实社会冲突的排解能力和效果。[1]纠纷作为伴随人类社会进步的一种常态现象,我们不能消灭它,只能化解和消除它。在加快经济建立和发展的社会背景下,民事纠纷将随之剧增。如何适应纠纷解决的需要,在建立多元化解决纠纷体制的进程中,完善法院立案前调解,建立便民、快捷的调解机制,以达到及时化解纠纷、节约诉讼成本,促进社会和谐的目的,是当前民事诉讼学理和实务亟待解决的重要课题。
  一、我国现行调解机制的缺失
  在我国现行的纠纷解决机制中,诉前调解是重要的纠纷解决方式,包括人民调解、行政调解、其他组织的调解。诉前调解是在当事人将纠纷诉诸人民法院之前的调解,而在诉诸法院后进行的调解,一般理解为诉讼调解,不属诉前调解之列。在审判实践中,立案阶段主要任务是审查起诉做出是否受理决定。2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第14条规定:对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件,人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前,可以依职权或者经当事人申请后,委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。这一意见的出台,构建了法院在立案阶段指派委派调解的诉讼与非诉讼相衔接的纠纷处理机制,是我国纠纷解决体系的一大进步。从《若干意见》的规定来看,在对待诉前调解协议的效力问题上,有以下三方面进步。
  一是通过公证赋予具有给付内容的诉前协议以强制执行力。当事人双方同意将具有给付内容的协议交由公证机构公证,经公证赋予强制执行效力,而不必经过法院的司法审查。
  二是赋予具有合同效力和给付内容的诉前调解协议以强制执行力。债权人可以持调解协议向有管辖权的基层人民法院申请支付令。因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议,用人单位在协议约定期限内不履行的,劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。
  三是通过司法确认程序赋予具有民事合同性质的协议以强制执行力。具有民事合同性质的协议,当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力,确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力,一方当事人拒绝履行的,另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。
  我们应当看到,《若干意见》是从诉讼与非诉纠纷解决机制的衔接的角度来设计的,解决了诉前调解的效力问题,但对法院立案前调解没有规定。通说认为,法院调解指的是诉讼调解,诉讼调解达成的协议与判决有同等的法律效力。当事人向法院提起诉讼之后,法院立案之前,法院除了指派或委派调解外,能否主持调解,并依据这种调解制作调解书,使立案前调解具有诉讼调解的性质?笔者认为,立案前调解应当作为法院调解制度的重要内容。
  二、立案前调解的概念匡正
  在诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制中,涉及诉前调解的民事诉讼与过去发生了质的变化。在《若干意见》发布之前,民事纠纷的当事人可以在诉前请求调解,可以直接起诉,也可以在诉前调解达不成协议或达成协议后一方不履行时向法院起诉。这里的起诉是一般民事纠纷的起诉,适用严格意义上的诉讼程序来处理。《若干意见》颁发后,诉前调解达成的协议,当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的,可以向人民法院提起诉讼,法院审查后作出的是决定。显然,这里适用的不是诉讼程序而是非诉讼的司法审查程序,原来的民事权利义务之争变成了调解协议效力确认之争。据此,各地人民法院纷纷探索立案前调解方式,在立案庭设立调解窗口,委托、委派人民调解员、人民陪审员或者由立案法官进行调解。人们将这种调解称为“立案前调解”,调解的效力与诉前调解没有差别,调解协议的强制执行力还需经过司法审查程序才能确认。本文认为,这种“立案前调解”从诉讼与非诉讼相衔接的角度考察无可厚非,但当一方当事人将纠纷诉诸法院后,我们又将当事人推回到诉前调解的过程中,似乎有悖当事人意思自治原则。应然的立案前调解,不应属于非诉讼调解的范畴。因此,在进行立案前调解的合性探讨的过程中,有必要对立案前调解的概念进行匡正。爱法律,有未来
  立案前调解是指在当事人将纠纷向法院提起诉讼之后,法院立案受理之前,由法院安排专门人员进行调解,若调解成功,由法院向当事人出具民事调解书;若调解不成功,则由法院予以立案进人诉讼程序进行解决的程序。立案前调解的应然状态的描述可归结如下。(一)调解的程序。1.人民法院收到原告起诉后,初步审查是否属于法院主管和本院管辖;2.属于本院管辖的,征询双方当事人意见,双方同意调解的即行调解,或委托有关组织、人员进行调解;3.调解达成协议,并当即履行结清的,不立案,不制作调解书;不能当即结清的,则办理立案手续并对协议进行审查,不违反法律禁止性规定的,向当事双方出具民事调解书。(二)调解的原则:自愿和合法。(三)调解的主体:人民法院立案审查法官或人民法院委托的组织、人员。(四)调解的效力:与审理过程的调解、判决具有同等效力,义务人不履行义务,权利人可向人民法院申请执行。(五)诉讼费用减半收取。
  立案前调解的特征可归结为以下几方面。第一,立案前调解以当事人起诉为前提。立案前调解本质上是一种通过调解来解决纠纷的模式和过程,当事人请求或同意是立案前调解的基础。在立案前调解的过程中,人民法院充当中立的第三人的角色,在双方当事人中斡旋。第二,立案前调解开始的时间是在当事人向法院起诉之后,法院立案受理之前。第三,立案前调解是在人民法院的主持或者组织下依据有关的程序规则进行。第四,立案前调解的结果解决了纠纷的,法院出具民事调解书,以确认和巩固调解的结果;不能解决纠纷的,由法院立案进人审理程序来解决。
  立案前调解与人民调解不同点如下。一是主持调解的主体具有较强的法律素质。在人民调解中充当调解员的主要是基层民间调解组织或者个人,而立案前调解中的调解员是人民法院审判人员或者是指派、委派的具有专业法律和调解知识技能的专业人员,无论业务素养还是调解经验都明显优于人民调解员。二是调解协议的效力强于人民调解。在调解成功的前提下,人民调解形成的协议只具有民事合同的地位,而立案前调解成功后,当事人可以直接要求法院出具民事调解书,具有强制执行的效力。三是调解达不成合意的结果不同。人民调解达不成协议.并不必然讲人审理程序:而立案前调解达不成合意,法院应当立案受理,进入审理程序。
  与诉讼调解相比,立案前调解也具有明显特点。一是法官对当事人的影响不同。诉讼调解是由审理案件的法官主持,法官调解过程中提出的意见容易左右当事人,法官职权对纠纷主体的影响较为明显;而立案前调解的调解员并不是此后审理案件的法官,调解和诉讼分离,纠纷主体的意见得到充分尊重。二是法官的作用不同。在诉讼调解中,由于法官主导调解,推动程序运作的权力在法官,因此诉讼调解更多地带有强制的色彩;而立案前调解中调解员处于中立的地位,起到协调和促进当事人沟通、交流的作用,当事人是自己利益的决断者,纠纷解决的合意完全由当事人作出,明显尊重了当事人处分权利。三是双方当事人态度不同。诉讼调解中,纠纷双方始终处于对立的两极,容易产生协商的破裂和终止;而立案前调解可以给纠纷双方创造和谐融洽的氛围,帮助双方寻找到实现利益双赢的处理方案,有利于促进纠纷的解决。
  三、立案前调解的合法性思考
  有这样一个案例,黄某于2008年借给陈某20000元,期满后陈某未偿还,黄某向法院起诉。法院接到诉状后征询双方意见,均表示愿意调解。后经法院委托人民调解员调解,双方达成了由陈某于2009年3月、6月分两期偿还黄某20000元的协议,法院据此制作民事调解书送达双方当事人。陈某于3月偿还了10000元,但到了6月,陈某没有还款。黄某于7月申请法院强制执行。此案的办理过程,引起笔者对立案前调解的合法性的思考。
  (一)从程序正当性看立案前调解的程序依据
  本案中,首先遇到的是在现行民事诉讼制度框架下,能否在立案前进行调解?有两种观点:一种观点认为可以调解;另一种观点认为,我国《民事诉讼法》规定的调解,是在案件受理后审判过程中的调解,对立案前能否调解,没有作出规定,《若干规定》规定的也是委派或指派调解,在立案受理之前法院没有管辖权,所以,不能在立案前进行调解。
  程序,从法律学的角度来看,主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是:按照某种标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见,在使当事人可能理解或认可的情况下作出决定。[2]具体到纠纷解决程序来说,程序的正当性是指纠纷处理权取得的合法性、纠纷双方地位的平等性和决定人的居中性。在纠纷处理程序中,程序的正当性直接表现为调解权取得的合法性和当事人的自愿性。本笔者认为,法院在接到当事人起诉,正式立案受理之前的调解,符合程序正当原则,理由如下。
  1.当事人向人民法院提起诉讼后,人民法院取得了对民事纠纷个案的审判权。从法院行使审判权的角度来考察,民事审判权具有被动性。民事诉讼程序的开始,基于当事人的起诉,法院不得依职权进行,也不能强令当事人起诉或在当事人不起诉的情况下主动进行审理。[3]但是,这种被动性并不等于说诉讼是从法院受理案件后才开始。笔者认为,尽管管辖权是在决定受理之后才取得,但当事人的起诉就是诉讼程序开始的依据,诉讼程序开始后,法院就应当有权行使审判权。首先,审查受理权是审判权的重要组成部分。我国民诉法规定,对当事人的起诉应当进行审查,符合立案条件,属受诉法院管辖的,

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【注释】                                                                                                     
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