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【期刊名称】 《经济法研究》
推进我国基本公共服务均等化的经济法思考
【作者】 翟相娟【分类】 经济法
【期刊年份】 2011年【期号】 2(第9卷)
【页码】 47
【全文】法宝引证码CLI.A.1179871    
  目次
  一、基本公共服务均等化的理论界定
  (一)基本公共服务均等化的内涵阐释
  (二)基本公共服务均等化的外延解析
  二、推进我国基本公共服务均等化的必要性分析
  (一)基本公共服务均等化的价值分析
  (二)我国基本公共服务分配严重不均等的现状分析
  (三)我国基本公共服务分配严重不均等的危害分析
  三、经济法是推进我国基本公共服务均等化的必然制度选择
  (一)经济法是对公共产品进行法律调整的最优路径
  (二)经济法是推进基本公共服务均等化的必然制度选择
  四、推进我国基本公共服务均等化的经济法制度保障
  (一)构建公共服务保障制度的基本原则
  (二)推进基本公共服务均等化的经济法制度保障
  目前,我国正处于由生存型社会向发展型社会过渡的关键时期,以人的自身发展为诉求的发展性矛盾全面凸显。通过实现基本公共服务均等化,让社会成员共享改革发展成果,是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的重要途径。基本公共服务均等化是由《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出,经中国共产党第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》阐述,十七大报告强调,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划》(以下简称《十二五规划纲要》)重申和细化{2},已经成为当前理论和实践的热点。
  一、基本公共服务均等化的理论界定
  (一)基本公共服务均等化的内涵阐释
  “正义的重要性在于,它不仅要解决人们为争夺物质资源而发生的冲突,更重要的是要解决人们为争夺构成自尊基础的社会条件而发生的冲突。”{3}
  基本公共服务就是构成人们自尊基础的社会条件之一,如何提供和分配基本公共服务是衡量一个社会正义是否实现及其实现程度的重要指标。虽然不少国家在宪法或基本法中,对保障一国公民享有基本一致的生活条件作出了规定,但明确将“基本公共服务均等化”作为国家政策目标则为我国首创。{4}基本公共服务均等化是由“基本公共服务”和“均等化”组成的一个复合词。“基本公共服务”就是在一定社会条件下,政府为保障人的生存底线和社会基本运转而提供的、全体公民都应平等享有的公共服务{5},是众多公共服务中最具人道主义色彩和平等性质的服务。“均等化”要求经过均衡以实现平等。平等有别于平均,基本公共服务仅能实现大体上的平等,是有差异的平等,但这种差异必须是在人们可以容忍的范围之内。均等化具体包含三方面内容:一是机会均等,即全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等;二是结果均等,即全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等;三是社会在提供大体相等的基本公共服务过程中,必须尊重某些社会成员的自由选择权。综上,“基本公共服务均等化”是指政府要为全体公民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、结果大致均等的公共服务,为人的全面发展和社会进步提供基本的条件。建立基本公共服务体系的目标是保障不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致,使全体社会成员的生存权、发展权等基本人权得到保障。{6}其实质是强调“底线均等”。从规则制定和实施的角度看,基本公共服务均等化应该是这样一种制度选择和举措:以基本公共服务的社会平均水平为基线,根据离该线的远近程度,实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策,使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务,确保全体公民在基本公共服务方面的基本权利得到满足和维护。
  (二)基本公共服务均等化的外延解析
  把握基本公共服务均等化的外延,在总体上应注意两点:一是范围适中——不能过宽或过窄;二是标准适度——不能过高或过低。{7}本着“横向范围适中,纵向标准适度”的原则,我国实现基本公共服务均等化应大体包括四方面内容:
  1.基本民生性服务均等化
  政府要在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化。就业是民生之本。从政府角度讲,应把“促进就业”摆在公共服务的突出位置,强化促进就业的职能,保证就业服务的均等化。加强公共就业服务具体应包括:健全统一规范灵活的人力资源市场,完善城乡公共就业服务体系,推动就业信息全国联网,为劳动者提供优质高效的就业服务。健全面向全体劳动者的职业培训制度,加强职业技能培训能力建设。对未能升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力普遍实行劳动预备制培训。足额提取并合理使用企业职工教育培训经费,鼓励企业开展职工岗位技能培训。加强创业培训,将有创业愿望和培训需求的人员纳入培训范围。完善城镇调查失业率统计,健全失业监测预警制度,开展就业需求预测。
  “基本民生性服务”还有一个很重要的方面是社会保障。国家要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。要加大社会保障投入,重点向农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等特殊困难群体倾斜;同时,要加快制度整合,逐步实现基本社会保障制度的统一和城乡衔接,实现社会保障关系跨地区转移接续,使每个老百姓的社会保障权益得到切实维护。
  2.公共事业性服务均等化
  政府应在公共卫生和基本医疗、住房、义务教育等“公共事业性服务”方面实现均等化。
  完善基本医疗卫生制度。要把医疗卫生工作的重点转向以保障人的健康为中心,逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。进一步完善城乡疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、计划生育、精神卫生、卫生监督等专业公共卫生服务网络,逐步扩大国家基本公共卫生服务项目范围,提高经费标准,让人民群众少得病。进一步健全农村县、乡、村三级医疗卫生服务网络和以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系,大力加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设,让人民群众看病方便可及。在基层医疗卫生机构全面实施国家基本药物制度,保障群众基本用药,让人民群众看病少花钱。加快实现医疗保障覆盖全民,进一步扩大城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合的覆盖面,鼓励有条件的地区实行统一的城乡居民基本医疗保险制度,逐步提高医疗保障制度筹资标准和保障水平,让人民群众看得起病。初步实现全体居民病有所医。
  提高住房保障水平。坚持政府调控和市场调节相结合,加快完善符合国情的住房体制机制和政策体系,逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局,实现广大群众住有所居。重点做好健全住房供应体系、加大保障性住房供给和改善房地产市场调控等工作。
  着力推进义务教育均衡发展。在基本普及九年义务教育目标已全面实现的前提下,要把工作重心放到巩固提高和促进均衡发展上来。进一步完善城乡义务教育经费保障机制,推进义务教育学校建设标准化,实行县(区)域内教师、校长交流制度,基本消除薄弱学校,取消重点学校和重点班。坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主,确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育,同时,解决好农村留守儿童的教育问题。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出了“基本公共教育”这一概念,它不仅包括义务教育,还包括属于基本公共服务范畴的其他教育,政府对后者也应承担最终责任。
  3.公益基础性服务均等化
  政府应在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化。公益性基础设施可拆分出两个环节,即“基础建设”环节和“执行运营”环节。对基础建设环节,即不以营利为目的而以提供公共服务为目的的带福利性的环节,政府应全力予以投资并加强管理,如城市公共交通、公共文化娱乐设施等城市基础设施(重点要推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展),农田水利、农村饮水安全工程、农村公路等农村基础设施。当然,政府对基础建设不可能全部包揽,可根据不同情况制定不同政策。至于市场性的基础设施,如高速公路等,可按市场方式运作,引入竞争机制,扩大购买服务,实现提供主体和提供方式多元化。同时,政府要为全体公民提供良好的环境,包括大气环境、水环境、声环境等。
  4.公共安全性服务均等化
  安全是事关人民生命财产和国家利益的大事,政府有责任提供安全方面的公共产品、公共服务。公共安全性服务均等化主要是指在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等方面实现均等化。适应公共安全形势变化的新特点,推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系。当前应集中精力做好保障食品药品安全、严格安全生产管理、健全突发事件应急体系和完善社会治安防控体系四方面工作。
  二、推进我国基本公共服务均等化的必要性分析
  (一)基本公共服务均等化的价值分析
  1.基本公共服务均等化是政府职责的重要内容
  有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位,如果这五项任务完不成,就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展。这五项基础性任务是:建立法律基础;保持非扭曲性的政策环境,包括宏观经济稳定;投资于基本的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护环境。{8}虽然这些基本条件的重要性已被广泛认同,但政府在其中应该如何发挥作用却没有可循的统一范式。唯一能明确的是政府必须变革,通过建设公共服务型政府,确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用,强化政府的公共服务职责,提高政府的公共服务能力。
  任何公共政策和计划的目的不仅仅要实现经济增长,而且要保证全体公民共享市场导向型经济增长和经济发展的收益,这尤其要通过政府投资基础教育、基本医疗、社会保障等来实现;政府还需要保证公民不因地域差异、民族差异、社会差异和收入差异而产生上述公共服务享用的不公平,基本公共服务均等化就以消除这些差异为目标。因此,基本公共服务均等化的最终实现有赖于政府职能的转变和优化,同时,它也在新阶段为政府职责明确了边界和工作内容。
  2.基本公共服务均等化是解决民生问题的必然选择
  加快经济发展的根本目的是惠及百姓、改善民生。推进基本公共服务均等化是保障与改善民生的重要制度安排。保障与改善民生,直接依赖公共就业、卫生、教育、基本社会保障等基本公共服务对社会成员的可及性。健康和教育服务的均等化,有助于促进人力资本积累;基本社会保障的均等化,有助于增加居民对未来的稳定预期,有利于推进以民生为重点的社会建设。缩小城乡、区域和不同社会群体之间基本公共服务的差距,有助于减少分配失衡造成的消费不平等,有助于减少绝对贫困,有助于弱势人群获得基本的经济机会,从而形成有效的社会安全网。从我国现阶段的现实需求出发,加快建立公共服务体制、实现基本公共服务均等化是保障和改善民生、使全体社会成员共享改革发展成果的重要途径,也是使经济增长成果服务于人的全面发展的切实反映。从某种程度上讲,与计划经济相比,市场经济更具有竞争性和风险性。因此,在市场经济条件下,就更要凸显教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、养老保障制度作为民生之安全网的必要性、重要性和建立健全相关制度的迫切性。{9}
  推进“十二五”发展,必须顺应人民的新期待,把保障和改善民生作为出发点和落脚点,像抓经济建设项目一样抓民生问题,加快发展各项社会事业,完善保障和改善民生的制度安排,推进基本公共服务均等化,加大收入分配调节力度,坚定不移地走包容性增长和共同富裕的道路,实现社会的公平正义,不断提高人民群众幸福指数。{10}
  3.基本公共服务均等化是落实科学发展观的体现
  基本公共服务均等化是落实科学发展观的具体体现,因为基本公共服务均等化要求在基本生存权、基本就业权、基本健康权、基本居住权和基本受教育权等方面实现城乡、区域和不同群体之间的均等化。而贯彻落实科学发展观的重要任务是保障广大社会成员公平享受公共就业服务、基本社会保障、基本医疗和公共卫生、义务教育等基本公共服务,使经济发展成果服务于人的全面发展;通过促进人的全面发展为中国经济发展方式转变和经济社会的可持续发展积累日益强大的人力资本。可见,基本公共服务均等化和科学发展观之间具有高度契合性和内在统一性。
  4.基本公共服务均等化是社会和谐的稳定装置
  基本公共服务均等化的政策实质是在增长和公平之间寻找平衡点,这项政策具有体现公平和协调发展的双重作用。推进基本公共服务均等化对社会稳定的意义具体体现在两个方面:其一,推进基本公共服务均等化是对社会公平的尊重和保障;其二,推进基本公共服务均等化是化解社会矛盾的迫切要求。我国已进入经济社会转型时期,利益主体和社会结构正发生着重要变化。面对这一现实,加快建立公共服务体制,扩大政府的公共服务职能,是解决错综复杂的社会矛盾和保持社会稳定的关键举措。均等化制度有助于加强国家的凝聚力,因此,许多国家都把基本公共服务的供给作为维护社会稳定的重要举措。
  (二)我国基本公共服务分配严重不均等的现状分析
  长期以来,与经济发展的突飞猛进相比,我国的社会发展显得相对滞后。研究表明,我国经济结构已进入工业化中后期,而多数社会结构指标仍处于工业化初期。中国的社会发展之所以落后于经济发展,核心原因在于公共服务不到位。与欧洲国家相比,中国在就业、社会保障、环保、科教文卫体等各项公共服务事业上的投入要低很多,并且分配极不平衡。当前,我国正处于改革发展的关键阶段,这是社会矛盾凸显、社会需求多元、利益冲突多发的经济转轨、社会转型时期。从某种角度讲,人民群众不断增长的公共服务需求与公共服务供给不足之间的矛盾已成为当前经济社会发展的一个突出矛盾。这一矛盾集中体现在以下方面:
  (1)基本公共服务总体投入不足、结构失衡。从供给情况看,国家尚未明确提出基本公共服务的标准和范围,公益性服务领域投入长期不足,历史欠账较多,不能满足社会需求。有资料显示,改革开放以来,中国政府公共产品供给基本达到了中等偏下国家水平,但距离全面建设小康社会的需要仍然有相当大的差距,只达到了中等收入国家政府公共产品供给水平的47.77%,差距为52.23%。{11}
  (2)城乡差距巨大。从城乡情况看,农村公共服务严重滞后,特别是局部地区和边远地区,比如广大的牧区和一些少数民族地区,生活条件非常困难。在义务教育方面,2007年城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍,城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍;2008年,在校初中、小学学生比例约占60%的农村只获得全社会5314亿元义务教育投入的34.5%。农村学校在财政投入的比例、办学条件、教师待遇、师资水平、师生比例等方面都远远低于城市,农村每个学生的平均教育经费只有城市的60%,农村文盲率也是城市的2倍以上。{12}在医疗卫生方面,占全国人口近70%的农村人口仅享用了约20%的医疗卫生资源,边远贫困地区缺医少药的现象更为突出。2008年城市每千人口病床数是农村的4.22倍,每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍,而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。{13}此外,城乡基本公共服务的差距还表现在:城乡基础设施投入失衡,城乡面貌反差大;城乡社会保障体系不协调;城乡公共就业服务不均等。
  (3)区域差距巨大。从区域情况看,公共服务水平与经济发展水平正相关,但不同地区公共服务水平差距大于经济发展水平差距。近年来,地区间人均GDP差异系数在逐步缩小,居民收入差异系数变化也不大,但公共服务方面的差异系数仍较大。例如,2007年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529,远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数(0.267)。再如,现在小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍,财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。{14}这些例子都反映出区域间存在的巨大差距。受财力、物力等各方面的制约,西部农村公共服务事业发展的普及能力与覆盖面都较全国平均水平低,有限的公共服务资源集中在中心地带,点多面广的乡村基本公共服务供给严重不足,相当一部分山村成为公共资源供给的真空地带。{15}
  此外,不同人群之间的差距也较大,城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。
  上述这些问题都是由于我国基本公共服务机制不健全造成的,具体包括:供给制度城乡二元分割,基层公共服务资源条块分割且布局不合理,公共财政保障机制不健全,基层政府事权财权不匹配,以及缺乏有效的评估监督机制等。
  (三)我国基本公共服务分配严重不均等的危害分析
  (1)造成资源的低效率配置,不利于经济稳定、持续、健康发展。在经济学家看来,任何资源任何时候都是稀缺的,因为人的欲望是无限的。不管经济发展到何种程度,政府用来提供公共服务的资源相对于人们的需求也总是有限的。如何分配有限的资源达到效用的最大化,即最大限度地满足人们的公共服务需求?从理论上讲,这就是要实现资源配置的帕累托最优状态。在此状态下,要使一个人的状况变好必然会使得其他人的状况变坏。如果能够使一个人的状况变好而不会使得另一个人的状况变坏,此种状态就是帕累托改进状态。我国长期存在的基本公共服务不均等就是一种低效率的帕累托改进状态。根据边际效用递减规律,均等化的资金安排有利于提高资金使用效率。向财政资源不足地区转移财力,用以增加公共物品供给,所产生的效用要大于投向财力充裕地区。从长期来看,通过提高财力薄弱地区的公共产品供给能力,也会减轻发达地区远期负担;均等化有助于促进统一市场形成,使生产要素和产业能够在利益的引导下,按照市场规律在地区间流动,优化资源配置,促进经济与社会以及城乡之间、地区之间协调发展。这也从反面论证了当前的基本公共服务不均等造成了资源的低效率配置,不利于经济稳定、持续、健康发展。{16}
  (2)加剧社会分配不公,不利于弱势群体实现其基本人权。基本公共服务本质上是政府凭借公权力对社会收入的再分配,旨在消除市场在初次分配中造成的贫富两极分化,保障社会弱势群体享有和实现其基本人权。而基本公共服务不均等不仅未能消除市场在初次分配中形成的不公平,反而在再分配中扩大了社会分配不公平,这是一种权利初始分配的不平等。权利的初始分配可能会影响当事人的相对财富,其对于低收入弱势群体的个人财富

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  •  卷首语
     《经济法研究》 2011年 第2期 
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