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【期刊名称】 《经济法研究》
论绩效预算与我国预算法律制度改革
【作者】 孟庆瑜【分类】 预算、决算法
【期刊年份】 2012年【期号】 2(第11卷)
【页码】 26
【全文】法宝引证码CLI.A.1179922    
  目次
  一、绩效预算与绩效信息在预算决策中的应用
  二、绩效预算与我国《预算法》修改
  三、绩效预算与绩效评价法律制度
  (一)绩效评价主体制度
  (二)绩效评价指标体系
  四、绩效预算与预算编制法律制度改革
  (一)我国预算编制法律制度的缺陷分析
  (二)建立适合我国国情的绩效预算编制制度
  (三)绩效预算编制法律制度的重要作用
  五、绩效预算与其他预算法律制度改革
  (一)绩效预算与预算审查和批准制度
  (二)绩效预算与预算执行和调整法律制度
  (三)绩效预算与决算法律制度
  (四)绩效预算与预算监督和法律责任制度
  预算制度作为国家预算活动必须遵守的法律规则体系,是国家预算分配权的法律制度载体,是国家财政法律体系的核心组成部分。预算制度的科学完备程度直接制约和影响着预算活动的科学性与民主性。《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)作为一部重要的财政性立法,在规范预算活动,维护预算秩序方面发挥着积极作用,但是其自身犹存的制度缺陷严重阻滞了我国预算制度的民主、绩效和监督等功能的发挥,制约着公共财政体制改革目标的实现。因此,以我国正在探索实践的绩效预算改革为视域,深入研究预算法律制度的改革与发展,对于修订与完善我国预算法律制度,有效规范预算资金的筹集、分配、适用和管理,推动财政民主和宪政建设具有重大意义。
  一、绩效预算与绩效信息在预算决策中的应用
  绩效预算(Performance Budgeting)概念的提出可以追溯到20世纪初,但在20世纪60年代,绩效预算曾一度被人们放弃,而它的变形版本又在80年代重新出现。所谓“绩效”,是一个管理学术语,从其字面意思来看,“绩”即业绩、成绩;“效”应取其效率、效果之意;“绩效”即统筹考虑业绩和效率的意思。“绩效预算”就如同管理学中的“绩效管理”、“绩效工资”等,意思是与绩效建立某种联系的预算方式,即在预算过程中应用了绩效信息的一种预算制度。在实践中,几乎每一个将绩效信息纳入预算考量的政府都声称自己所执行的就是绩效预算。在理论上,引用较多的则是1950美国总统预算办公室第一次对绩效预算所下的定义,即绩效预算是这样一种预算管理制度,它要求预算单位请求拨款时须明确阐述:(1)所要达到的目标;(2)为实现目标而拟定的支出计划需要花费的资源;(3)用哪些量化的指标来衡量其在实施计划支出过程中取得的成绩及工作完成情况。{3}成功实施绩效预算的美国马里兰州有关法规中对绩效预算的定义更加简洁:绩效预算是一种预算方法,依据绩效数据来作出资源分配和项目管理的决定。{4}那么预算过程中如何最佳地应用绩效信息呢?这是我国探索建立绩效预算法律制度必须要解决的一个前置性问题。开弓没有回头箭
  实践中,各个声称自己建立了绩效预算的国家在预算过程中对绩效信息的应用并不相同。根据美国1993年《政府绩效与成果法案》规定,所有联邦政府机构必须向总统管理与预算局提交战略计划,所有联邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划,设立明确的绩效目标,管理与预算局再在各部门年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划。它是总统预算的一部分,各部门的预算安排应与其绩效目标相对应,并且须提交给国会审议。联邦政府机构须向总统和国会提交年度绩效报告,对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较。与此类似,英国有关绩效预算的制度安排主要体现在《公共服务协议》之中:各预算部门与财政部协商确立部门的战略目标、绩效目标和具体的绩效指标;各部门在获得预算资金时,要同时签订绩效合同,明确规定部门使用资源要获得的绩效结果;政府部门每年两次向议会提交绩效报告;绩效信息也将应用到下一年的预算安排之中。{5}新西兰的绩效预算非常著名,它采用的是一种国家“购买”公共服务的理念,将预算决策的权力下放到部门,部长和各个机构之间签署绩效合同,绩效不高的部门将被问责,而各部门在完成绩效目标的前提下,对资金使用有充分的自主权利。澳大利亚的绩效预算方式与新西兰类似,也是先为政府部门规定绩效,再在确定绩效的基础上编制财政预算,中央对财政支出过程不再作具体的管理,将传统的财政中央控制权利逐渐下放,增强部门自主权,以绩效作为控制和考核的标准。{6}
  近年来,我国各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院关于提高财政资金绩效的要求,在加强预算绩效管理方面开展了积极探索,各方面工作不断取得新的成效。财政部于2011年4月发布经重新修订的《财政支出绩效评价管理暂行办法》,将纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金纳入绩效评价的范围。财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。评价结果将作为改进预算管理和安排以后年度预算以及作为部门年度奖惩的重要依据。{7}同年7月发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》,明确指出,预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理,要将绩效理念融入预算管理全过程,使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分,逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。但从目前我国地方预算绩效管理工作开展情况来看,绩效评价结果的应用方式是多样的,仅有山西、浙江两省将评价结果作为预算安排的主要依据。{8}这种结果与西方国家将绩效信息普遍应用于预算安排全过程的情形尚存较大差距。
  政府预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务计划。{9}完整的预算过程包括预算编制、预算审查和批准、预算执行和决算,绩效信息可以作为控制手段应用于预算的各个环节。因为预算的实质在于配置稀缺的公共资源,因而它意味着在潜在的支出目标之间进行选择。预算意味着平衡,它需要一定的决策制定过程{10},所以绩效信息尤其应当应用于预算决策过程之中。
  在理论上,绩效预算甚至可以完全代替原来政治博弈预算安排方式,成为预算资金分配的唯一标准,来达到政府资金使用效益的最大化。传统的预算资金分配是一个政治博弈过程,各个预算部门都向财政部门寻求自身的资金最大化,财政部门的决策标准模糊、随意,所以整个预算资金分配过程是非理性的。因此,理论型绩效预算认为,我们应当建立一种纯“理性”的预算资金分配方式,使预算资金的分配不再受个人的非理性影响,而根据现代管理科学,以绩效分配标准的资源分配方式可以达到资金使用效益最大化。但是,以绩效为唯一标准来分配预算资金的主张仅仅具有理论价值,至今尚无一个国家仅以绩效高低作为预算安排的标准。换言之,理论型绩效预算的实现基础是一种现实所不能达到的理想状态:首先,理论型绩效预算的绩效评价要求涵盖政府行为的各方面效果,但现实中政府行为的效果有些很难衡量的。以教育为例,教育投入结果中的毕业生人数、考试成绩等是容易测量的项目,但人口素质提高所带来的经济效果,甚至降低犯罪率的效果都是教育投入的产出,这部分成果难以全面总结,亦难以测量,所以以不全面的行为效果计算出的绩效结果难免有失偏颇,达不到理论绩效预算所要求的前提。其次,理论型绩效预算认为政府所有行为的绩效最后都可以用一系列相同的指标评价。但实际上政府行为产生的结果是多样性的,主要的评价指标也可能是不同的。如治安投入的主要评价指标是犯罪率和破案率,而城市基础设施建设的主要评价指标则是市民生活质量的提高和社会经济的发展,二者难以直接比较,即使可以使用一系列统计学方法得到统一指标的绩效评价,甚至可以换算为相应的得分,但经过各种数学程序得到的统一指标绩效评价结果已不能完全代表政府行为的实际绩效,将会严重影响绩效评价的科学性。
  事实上,以绩效为绝对标准的预算资金分配方式并不符合预算制度的根本目的。在一定程度上,我们可以将政府视为一个公共产品或服务的生产或提供主体,纳税人向政府缴纳税金,政府利用这些财政资金维持自身运转,并向社会提供各种公共产品和服务,如良好的社会治安、高质量的教育、消除贫困、防治自然灾害等。现代社会的良性运转,离不开市场机制和政府机制的共同作用。社会活动中生产什么、生产多少以及为谁生产等问题,首先由私人部门在市场机制引导下,按绩效最大化原则来分散自主决定,凡是市场能够有效解决的经济问题,就不需要政府干预,当然也就不需要作为政府干预的财政预算,但市场这只看不见的手不是万能的,市场机制的失灵尤其集中体现在公共产品的供给方面,绝对按照绩效最大化原则来分配社会资源,公共事务的绩效非常低,即使在公共产品中按照绩效排序,恐怕诸如沙漠绿化、国防建设、义务教育、法制宣传等活动的绩效会排在后位,但是这些活动实际上却很重要。所以,我们才需要政府这只“看得见的手”,通过预算机制,从社会经济体中吸纳、转移、配置和使用一部分经济资源,以供给公共产品,弥补市场机制的单独绩效配置缺陷。{11}因此预算制度从产生原因和承载使命来看,都不应只以达到绩效最大化为最终目的,预算的基本属性还是政府和代议机构的政治选择过程。
  所以,在建立我国绩效预算制度过程中,我们既要充分发挥绩效信息在预算各个阶段的控制作用,尤其要发挥绩效信息在预算决策过程中的重要作用,同时还要坚持现在的政治博弈预算安排方式,在预算决策中实现政治博弈和绩效控制的有机结合,建立起适合我国国情的科学、高效的绩效预算制度。
  二、绩效预算与我国《预算法》修改
  毫无疑问,法律在推行绩效预算过程中发挥着不可替代的重要作用。法律是绩效预算改革的推动力,取得立法支持、具有合法性的制度改革比较容易得到社会公众的认可、支持和协作配合,有助于减少改革阻力、节约改革成本、推进改革速度{12};法律是绩效预算制度权威性的来源,法律以其权威性可以保障绩效预算在全国范围内的各级政府和部门预算中实行,任何下位的法律法规和政策均不得与其相抵触;法律还是绩效预算制度得以稳定运行的保障,完善的法律制度有助于保证绩效预算在实际运行中不偏离初衷。美国在1993年进行新预算改革之前,曾经历过两次绩效预算改革的试验,但均以失败告终。分析其中的缘由,可以发现这两次绩效预算改革都忽视了立法部门的参与。1993年美国绩效预算改革则吸取教训,一开始便出台了《联邦政府绩效和结果法案》。该法案最重要的贡献就是为当代联邦绩效评估建立了永久性的法律框架,为政府部门和国会提供了连续使用的可能性。{13}
  目前我国有关绩效预算的政策法律规定,主要体现在由财政部制定的《财政支出绩效评价管理暂行办法》等部门规章和地方政府及其财政部门制定的地方政府规章或规范性法律文件之中,权威性不足,法律的效力位阶偏低。而《预算法》作为调整预算关系、规范预算行为的基本法律,由于受立法背景和经济社会条件等诸多因素的影响,未就绩效预算作出制度预设和安排,难以有效指导与规范我国正在进行的绩效预算的改革与实践。而推行绩效预算作为我国推进财政科学化精细化管理,强化预算支出的责任与效率,提高预算资金的使用效益和政府工作效率的重大举措,对于预算法律制度改革与完善的内在需要,已形成了对《预算法》修订的倒逼之势。因此,我们应当充分认识推行预算绩效管理的重要性和紧迫性,以正在进行的《预算法》修订为契机,借鉴市场经济国家预算绩效管理的成功经验,统筹规划,重点突破,逐步建立以绩效目标实现为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的,覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的绩效预算制度体系和预算绩效管理体系。
  同时,我们也必须清醒地认识到,绩效预算仍是一项有待发展与完善的预算方式,绩效预算制度必将由一系列具体的操作规则组成,随着这些规则在实践过程中问题的不断暴露和人们对绩效预算认识的不断深入,绩效预算制度体系将会在不断的改革与实践过程中逐步形成,不可能一蹴而就,一步到位。因此,《预算法》作为预算领域最高位阶的基本法律,也不可能就预算制度作出详细完备的法律规定,而只能就其理念、基本原则和基本制度等作出规定。否则,将会损及基本法律的权威性与稳定性。申言之,有关绩效预算的大量具体的制度或规则的创制权,自然就落到了国务院、财政部,以及地方政府及其财政机构的身上。其中,因其在推行绩效预算制度中的关键地位所决定,财政部理所当然地成为了绩效预算制度规范的主要创制者。
  三、绩效预算与绩效评价法律制度
  绩效评价制度是绩效预算制度的核心组成部分,因为绩效评价结果的真实性和科学性直接关系着绩效预算目标的实现程度。绩效评价制度具有独立性,绩效评价的结果将会应用到绩效预算的各个阶段——预算编制、预算审查和批准、预算执行和决算。绩效评价制度具有复杂性和发展性,由评价主体、评价对象、评价内容、评价标准、评价方法、评价程序、评价结果及应用等一系列的具体制度规则构成。其中,绩效评价主体制度和绩效评价指标体系至关重要。
  (一)绩效评价主体制度
  绩效评价主体是指由何种机构进行绩效评价,即“谁评价”的问题。绩效评价主体的选择关系到评价结果的公正性与真实性,在一定程度上决定了绩效预算制度的成败。在实行绩效预算制度的发达国家,如美国、英国、澳大利亚和新西兰,都是由多元主体参与绩效评价的,大都包括被评价对象自身、上级政府(机关或领导)、立法机关、公众和学术研究机构等。{14}
  首先,预算单位自身应当作为绩效评价的重要主体。由预算单位进行绩效评价是践行分散预算决定权的方式,预算单位在编制预算的同时对所编制的预算进行绩效评价,可以及时根据绩效评价结果调整预算安排,使预算编制“一上”过程中的“天价预算”趋于合理。另外,由于预算单位拥有进行绩效评价最全面的信息,预算单位成为绩效评价主体在资源上也具有优越性。
  其次,我国的绩效评价应当存在其他主体。财政部门除了应当组织预算部门自身绩效评价,并作出统一的评价规范和指导外,还应承担监督责任,即对预算部门自身绩效评价结果抽取对象重新作出绩效评价。绩效评价结果的直接目的之一是为立法机构审议预算提供依据,立法机构在审议预算过程中,如果质疑某项绩效评价的真实性,除可以直接否决项目、要求原部门重新进行绩效评价外,应有权自己组织绩效评价,这一任务可以交由所属预算委员会和财经委员会进行。民间组织也应列入绩效评价主体的范围,如媒体机构可以单独对预算项目进行绩效评价,作为国家绩效评价的补充和监督。还有,公众也有权成为绩效评价主体,参与到预算绩效评价中来,但由于公众专业知识的局限性所致,公众很难单独对预算项目进行完整的评价。对此,我们可以借鉴美国的做法,引导公众参与到国家或民间机构的绩效评价中去,表达自己对政府所提供的公共产品和服务的意见{15},财政部门在制定绩效评价标准时应当将公众的意见和评价作为一项考核指标。此外,审计部门也可以单独成为绩效评价的主体。
  最后,我国应当适时引入第三方绩效评价制度。所谓第三方绩效评价制度,是指由需要应用绩效评价结果的部门将绩效评价过程交由独立的第三方机构进行,第三方机构由专业人员组成,自身并不应用预算绩效评价结果,以其独立性和专业性为委托部门提供真实可靠的绩效评价结果。这种制度不仅有助于克服前述主体在专业机构和专业人员方面的局限性,而且有助于防范前述主体基于自身利益需要而作出不真实绩效评价的可能性。至于如何保障第三方评价制度的中立性和可靠性,笔者认为应在严格准入条件的前提下,通过绩效评价市场的充分竞争,来确保第三方评价结果的质量和效果,而不是预先设定或行政控制。
  (二)绩效评价指标体系
  虽然绩效评价是由多元主体参与进行,但如果绩效评价指标没有统一的标准,评价结果之间会因为评价指标范围不同、评价标准不同,甚至评价结果方式不同造成无法进行比较。因此,确立统一合理的绩效评价指标,才能保证绩效评价结果的科学性。实践中,如何制定合理的绩效评价指标体系也是各国实行绩效预算时遇到的重大难题。这是因为政府行为具有复杂性,政府行为的很多结果是非直观的,难以找到明确对应的评价指标。“理论绩效预算情结”使很多国家在开始引入绩效预算时都十分重视建立完美的绩效评价指标体系,希望能找到一个可以全面衡量政府所有活动绩效的指标体系,但最后均以失败告终。可见,构建绩效评价指标体系不应存在追求完美的幻想,要将重点放在指标与预算安排的关系考察之中,坚持世界银行的CREAM原则:相关和有用性、清晰和可理解、成本有效性、可以监控结果、信息充分{16},重点把握好以下两个方面:
  一是建立分类绩效评价指标。鉴于政府活动的多样性和不同活动效果的差异性,通过统一的绩效评价指标加以衡量是不现实的,如政府国防行为的效果是国家安全,而道路建设的效果则是经济增长和方便人们出行,低保投入的效果又是提高特困群体的生活水平,这三种行为的结果就难以用统一的指标衡量。因此,应当根据政府行为效果的性质,将政府行为分成不同的类别进行绩效评价,类别之间评级指标可以具有差异性。当然,对政府行为的分类也不宜过细,分类过于详细反而失去相互比较的功能,不同类别之间的绩效评价指标还应当有一定的共同性,不至于完全无法比较。
  二是建立定量分析和定性分析相结合的绩效评价指标。由于绩效预算制度的核心是比较不同政府行为的绩效评价结果,所以应尽量选择可以量化的绩效评价指标,采取填报绩效表格评分或评级的方式进行衡量。但政府的很多行为具有广泛性、模糊性、长远性,难以量化,例如政府教育投入的结果不仅表现为毕业人数、就业比率这些易于量化的方面,还表现在人口素质提高对经济发展的促进作用、社会治安的好转和公民生活质量的提高等这些难以量化的方面。因此,也应适当引入定性分析方式,如可以采用描述性语言取代评分和评级,还可引入专家论证方式和群众评价方式——这种具有很强的科学性和客观性的方式尤其适用于大型项目的绩效评价。
  四、绩效预算与预算编制法律制度改革
  预算编制是一个国家预算决策的关键环节,绩效信息应当在预算决策中发挥配置财政资源的重要作用。我国实行财政分权制度,各级政府预算由同级人大批准,但为了保障国家财政资金的整体合理安排,国家对财政资源配置仍然由上至下加以控制,具体表现为预算编制过程中预算部门与财政部门的博弈、下级部门与上级部门在预算资金上的博弈、下级财政部门与上级财政部门的博弈,在预算编制的最后阶段各级政府向人大提交的预算草案基本决定了财政资金的分配。我国确实需要加强预算审查和批准环节在预算决策中的作用,但由于财政分权制度要求本级人大批准本级预算,并且下级人大先于上级人大召开,预算批准过程仍难以体现国家整体的财政安排,财政资金分配还是主要由预算编制过程决定的。法宝
  (一)我国预算编制法律制度的缺陷分析
  首先,我国预算编制方式过于集权和缺少公认准则导致“寻租”现象。在“二上二下”的预算决策过程中,预算决策权力事实上集中于上级政府和各级财政部门:上级政府对下级政府的项目取舍和资金分配作宏观的把握,各级财政部

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