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【期刊名称】 《法学》
社会主义核心价值观如何入法
【副标题】 一个立法学的分析框架【作者】 王怡
【作者单位】 中国社会科学院法学研究所【分类】 立法学
【中文关键词】 社会主义核心价值观;立法原则;立法技术;立法策略
【期刊年份】 2019年【期号】 9
【页码】 57
【摘要】

将社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程,是当前以及今后一个时期我国立法工作的重点与难点。要完成此项任务,立法者需从立法理论中寻求指导,从以往的立法实践中汲取经验。科学立法和民主立法是一切立法活动皆应遵循的基本原则,社会主义核心价值观的入法入规也应以此为基准。作为整体的社会主义核心价值观内含着三个不同层面的价值观要求,不同层面的价值观进入权利义务性规范和影响个体行为的方式应当有所差异,并借助不同的立法技术予以实现。社会主义核心价值观入法的重点领域往往也是立法难点所在,为确保所立之法最大限度地实现立法目的,立法者应灵活运用“宜粗不宜细”的立法策略,借助中央立法与地方立法之间的衔接转换,推动“立法修法规划”中部署的各项任务稳步落实。

【全文】法宝引证码CLI.A.1277273    
  
  

社会主义核心价值观同社会主义法治建设之间相辅相成,推动社会主义核心价值观入法入规是践行社会主义核心价值观的必然要求和重要手段。2018年发布的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》(以下简称“立法修法规划”)强调,要“坚持全面依法治国,坚持社会主义核心价值体系,着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程,确保各项立法导向更加鲜明、要求更加明确、措施更加有力”。[1]此举意味着把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程,将是我国立法工作在当前及今后的重点与难点。要完成此项任务,立法者不仅需从以往的立法实践中汲取经验,更应接受立法理论的指导,不仅需要研究融入的合理性与可能性,更应探讨融入的实现方式和具体路径。有鉴于此,本文试结合立法学研究的一般思路,从立法原则、立法技术、立法策略三方面入手,针对社会主义核心价值观入法入规的实践操作进行初步探讨。

一、社会主义核心价值观入法的原则性基准

“立法修法规划”中指出,“推动社会主义核心价值观入法入规,必须遵循的原则是:坚持党的领

导,坚持价值引领,坚持立法为民,坚持问题导向,坚持统筹推进”。这几项原则高度凝练,内涵着对科学立法、民主立法等立法基本原则的重申和强调。

(一)科学立法是社会主义核心价值观入法的基本前提

科学立法是一切立法活动皆应遵循的基本原则,此前学界已有不少概括和总结,形成了数量可观的理论成果。在将社会主义核心价值观融入法律法规的过程中,科学立法原则的各项要求仍应得到具体落实。考虑到价值观入法的特殊性,以下三方面的基本要求应当获得更多的重视和强调。

首先,正如“立法修法规划”中指出的,立法要“以问题为导向,坚持统筹推进”。不是所有的社会问题都能通过法律途径加以解决,也不是所有的权利义务关系都适宜引入核心价值观进行调整。“以问题为导向”一方面要求立法活动的开展需从分析社会现象入手,通过发现、诠释社会问题和社会矛盾识别出形形色色的立法需求,进而将其提上立法议程。另一方面,立法者在发现、诠释社会问题的过程中,必须尽量做到客观、中立,不以主观臆想为起点,不从主观愿望出发。应结合当下社会、经济、文化等诸多方面的客观存在和现实条件,援引关于现实状况、社会科学或者自然科学的因果规律、实际经验等可被确定的假设,对核心价值观入法的必要性进行充分论证。[2]

其次,发现了社会问题、明确了立法需求,并不意味着立法时机已经成熟。“立法修法规划”中强调的“坚持统筹推进”正是着眼于此。在一定时期内,国家的立法资源和社会的承载能力有限,立法者主观意愿的实现与人民客观需求的满足都要受制于外部条件,例如,民俗文化、地方经济发展水平、权利保障所必需的物质基础设施、执法队伍和执法人员的能力水平、相关制度配套措施的有无等,皆有可能对立法能力构成限制。超出立法能力的制度安排,虽在制度出台之际能够赢得社会和公众的一时认可,但因其允诺的内容难以兑现,立法作为政绩工程的象征意义要远大于其所发挥的实际作用。超前立法不仅会浪费立法资源,长远来看,也会对法律的权威与公信力带来负面影响,以人民群众的失望作为代价。因此,学者可以超脱一切现实社会的条条框框自由地描绘理想的立法图景,立法者却必须在政治、经济、技术等种种现实的约束条件下谨慎行动。[3]从目前公布的内容来看,“立法修法规划”将保障和改善民生作为重点,提出要健全社会建设方面的法律制度,推动基本公共服务标准化、均等化、法定化。为使改革发展成果更多惠及全体人民,就业、劳动合同方面的法律法规,社会救助方面的法律,妇女、未成年人、老年人、残疾人、优抚安置对象权益保护等方面的法律法规,基本医疗卫生方面的法律,食品安全法实施条例等,都在“立法修法规划”中得到了明确列举和突出强调。上述领域的立法修法固然重要,但有关立法必要性的论证无法取代关于立法可行性的考量。立法的重点领域往往也是立法的难点所在,尤其是民生类立法,更易受到社会经济发展水平、物质基础设施建设不平衡和不充分的影响。立法者在制定立法规划、年度立法计划时,可以优先将上述民生类立法提上议程,但在立法的实际过程当中,必须全面考虑和权衡社会问题的紧迫性和解决该问题所要面临的困难,通过加强立法论证、开展立法前评估,分析立法的经济成本、社会成本和制度成本,寻找法律法规立改废的恰当时机。[4]倘若制度实施所需的外部条件不具备、立法时机尚未成熟,最为紧要的工作应是补齐短板,积极创造外部条件,在人民群众中间促成利益共识,不可仓促立法,更不应将立法视作一项“任务”,以法律法规在形式上的立改废替代社会问题的实际解决。

最后,社会主义核心价值观中的普遍性要求应同所要融入之法的特殊价值要求相协调。“立法修法规划”中明确的六方面主要任务涉及不同的立法领域,要完成这些任务,需要将价值观融入不同的部门法中去。在这一过程当中,部门法的特点、规律和独特性应当得到尊重和体现。“保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争”是完善社会主义市场经济法律制度的基本导向,其中的“平等交换、公平竞争”凸显了“平等”和“公平”的价值地位,要求我国的民商经济类立法能够体现社会主义特色。与此同时,“交换”“竞争”也是不可缺少的关键词,意味着相关法律法规在体现社会主义特色之余,也要兼顾和尊重市场经济规律,“看不见的手”与“看得见的手”应被同时强调。[5]再如,在民生立法领域,“立法修法规划”提出要“推动基本公共服务标准化、均等化、法定化”,此举意味着我国未来的民生立法应当更加强调“平等”的价值取向。然而,考虑到不同主体立法的特殊性,“更加注重平等”显然不能成为一项普适性标准。在解决具体的社会问题、设计具体的法律制度时,需要辩证处理形式平等与实质平等之间的紧张关系。在形式平等的大前提下,倘若对权利的差别分配或“不对等”保护能够更好地保障公民权利,就应当允许合理差别的存在,[6]例如,针对妇女、儿童、老人等弱势群体给予立法上的特殊照顾,便是一种合理且必要的“不平等”。

(二)民主立法是社会主义核心价值观入法的逻辑起点

“立法修法规划”当中指出,要“坚持和巩固人民主体地位,推进社会主义民主政治法治化”,意味着将社会主义核心价值观融入法律法规,仍然应将民主立法作为逻辑起点。坚持人民主体地位,以人民为中心,构成了社会主义国家立法正当性的基础。只有建立在民主基础上的法治才是真正属于人民的“法治”,否则就只是少数人的“法制”。[7]践行民主立法,不仅要求立法议程的设置和相关制度设计反映人民群众的需求,也要求立法者广泛倾听人民群众的意见。如“立法修法规划”中确立的一项重要任务是“加强道德领域突出问题专项立法,把一些基本道德要求及时上升为法律规范”。要完成此项任务,首先需要解答何谓“基本道德要求”及何谓“及时”的问题。由民主立法原则出发,无论是“基本”还是“及时”,都不能交由立法者或道德精英来判断,而应回到人民群众中间寻求广泛共识,[8]以对公共利益的有效保障为必要,“否则必将受到市民社会的本能抵制而归于无效”。[9]

一方面,在民主参与的过程中凝聚人民智慧,有助于立法科学化的实现,有利于形成易被人们自觉遵守、更容易被执行、不需要司法频繁介入的制度规范,这是社会主义民主协商精神品格的基本要求和具体体现。另一方面,正如十八届四中全会所强调的,法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。疏于倾听民意,未能充分凝聚民智的立法举措,在实践当中总难获得理想效果。2017年北京市开展两线清理活动受阻事件便是一例。以架空线和天际线为规范对象的两线清理意在提升城市品质,打造视觉清朗的城市气息,为市民营造更为良好的生活环境,在某种程度上正是对社会主义核心价值观中“文明”价值观的践行。由于政府在制定规范性文件的过程中没有充分考虑民众的意见和诉求,致使清理工作开展之后民众纷纷表示不满,既浪费了国家制度资源,也引发了公众误解。在将社会主义核心价值观融入法律法规的过程中,类似的问题还将反复出现。例如,“立法修法规划”中提出要对“大、洋、怪、重”的地名乱象进行重点整治。整治地名“大、洋、怪、重”现象,需要地方出台相应的制度规范对《地名管理条例》进行稳步落实。在此过程中,充分论证、广泛征求群众意见的民主参与环节不可省略,否则即便出台了明确的规范依据,清理工作的实地开展也难免会在群众中间遭受阻力。

二、社会主义核心价值观入法的立法技术

社会主义核心价值观是从国家、社会和公民个人三个层面对社会主义意识形态的价值追求进行的集中反映,法律法规则以权利义务规范为主要内容,要对社会主体的行为起到指引、预测和评价的作用。在将社会主义核心价值观融入法律法规的过程中,不同层面的价值观进入权利义务性规范的方式必定有所差异,影响主体行为的途径与方式也会相应有所不同。正因如此,“立法修法规划”强调,要采取有效措施,认真组织实施,使法律法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。其中,“目标”“取向”“准则”的区分表述,提示着不同层面的价值观在入法路径上应有不同,所谓“采取有效措施”,即要求立法者采取适当的立法技术,使价值观入法之后能够切实发挥应有作用。

(一)以立法目的条款作为首选载体

立法目的条款具有高度抽象性,无论国家、社会还是公民个人层面的核心价值观,皆可通过立法目的条款得到体现。将社会主义核心价值观融入法律法规,首先要善于利用立法目的条款。由立法者的主观立场出发,个案裁判的正当与其说是立法的一般目的,不如说是为了实现更高价值追求的手段。在法律文本中开宗明义地指出立法目的,并将其具体化为明确的立法原则和法律规则,能够清晰地反映立法者的意图,进而指导行政执法与司法裁判。[10]例如,《民法总则》将“弘扬社会主义核心价值观”写入了立法目的,《英雄烈士保护法》的立法目的条款中也有“培育和践行社会主义核心价值观”的表述,上述条文皆可为法官审理疑难案件、解释或应用争议性法律条款提供实定法依据。[11]

如何表述立法目的是一个技术性问题。行为所欲达成的目的往往具有层次性,立法目也不例外。直接的立法目的是不需经过中间环节便可达到的结果;间接目的是由直接目的引起的其他目的。直接目的与间接目的之间是上升递进的关系,直接目的是实现间接目的的手段。[12]立法目的的层次性主要通过对立法目的条文有逻辑、有层次地表述加以体现,通常是直接目的首先获得表述,间接目的按层次由低到高的顺利被安排在直接目的之后。[13]例如,《民法总则》第1条规定:“为了保护民事主体的合法权益,调整民事关系,维护社会和经济秩序,适应中国特色社会主义发展要求,弘扬社会主义核心价值观,根据宪法,制定本法。”遵循的便是立法目的由直接到间接的表述惯例。此外,不同层次的立法目的之间可能存在形式上的冲突,[14]法律的适用者在依据目的条款解释相关规则时,也宜按照由直接目的到间接目的的顺序。直接的立法目的反映了该项立法的特殊需求,在司法判裁过程中应当首先得到满足,较高层次的间接目的主要发挥兜底性和纠偏的作用。法官如需援引高层间接目的来解释相关规则,应当先对立法的直接目的加以考虑,不可越过直接目的及其相关的制度规范,直接诉诸最高目的。例如,《集会游行示威法》第1条规定:“为了保障公民依法行使集会、游行、示威的权利,维护社会安定和公共秩序,根据宪法,制定本法。”其中便暗含着自由与秩序两种价值之间的冲突。保障公民的相关权利作为立法的直接目的,应首先获得满足。只有在公民的集会、游行、示威活动无法被解释进入法定权利的框架中时,维护社会安定和公共秩序的目的才可以被执法者或司法者援引适用。因此,在将社会主义核心价值观写入立法目的的条款时,何种价值可被确定为直接目的,何种价值可被诠释为间接目的,虽然没有可资遵循的通例,但也应当根据立法所要解决的社会问题和立法者的立法意图具体问题具体分析,进而确定价值的优先序位。

(二)通过法的基本原则条款间接引入

法的基本原则是法律制度文本必需的组成部分,其能够“反映法律制度的根本性质,促进法律体系的协调统一,为其他法律要素提供指导,保障法律运作的动态平衡并证成其法治理念的基础性原理和价值准则”。[15]法的基本原则虽“不能为个别或者具体的法律规则所涵盖”,但可以在司法判决中作为“司法推理的权威性起点”。[16]

在社会主义核心价值观的完整体系中,“富强、民主、文明、和谐”是从国家层面对社会主义核心价值观基本理念的概括,对于其他层次的价值理念具有总领作用,相对于其他层次的价值观要求也更为抽象。国家层面的价值观指向的是一种价值目标,其能否实现与实现的程度要受到社会状况和个体行为的影响,但其无法直接对个体行为进行指引、评价和预测,必须经过诠释才能具体化为社会规范或个体行为准则。要在法律文本中体现这种高层次的价值观,除了可以将其写入立法目的条款外,还可以通过法的基本原则条款进行诠释转换,借助基本原则条款的桥梁作用,将高层价值观的约束力辐射到具体条文的权利义务要求当中。以民事立法为例,作为社会层面价值取向的“自由、平等、公正、法治”与公民个人价值准则的“诚信”“友善”都不难在法律规则的行为模式中找到直接对应,但“富强、民主、文明、和谐”只能通过间接途径转化为法律话语。例如,《民法总则》第9条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”该条确立的绿色原则既是对生态文明理念的诠释,也体现了人与自然和谐共处的思想,从价值观入法的角度看,是对“文明”“和谐”价值观的具体落实。在绿色原则的指导下,《民法典各分编(草案)》第415条规定:“依照法律、行政法规的规定或者当事人的约定,标的物在有效使用年限届满后应予回收的,出卖人负有自行或者委托他人对标的物予以回收的义务。”第1008条规定:“侵权人故意违反国家规定损害生态环境的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”[17]通过这种从抽象到具体的立法技术思路,高层次的价值观得以转化为具有可操作性的权利义务规范,进而对公民个体的行为起到指引、预测和评价的作用。

(三)在制度设计层面的直接体现

不同于国家层面的价值观,社会层面和个人层面的价值观既指向状态或结果,也提示着途径和手段,无须经过诠释即可具体化为行为准则或评价标准。尽管如此,在融入的过程中仍要讲究方法,尊重法的特性、符合法的规律。

1.行为模式的设定要求。“自由、平等、公正、法治”作为社会层面的价值取向,不仅回答了我们要建设什么样的社会的问题,也回答了我们需要什么样的社会规范的问题,与其说是对社会成员提出的道德要求和行为约束,不如说是为行为规范本身框定的标准。实现社会层面的核心价值观,不仅要求立法活动的开展严格遵循法定程序,在形式上经受法治原则的检验,也要求所立之法能够在实质层面满足人们对于自由、平等、公正的期待。将“自由、平等、公正、法治”融入法律法规,必须是全面地、普遍地融入。尽管在某类法律部门、某部法律法规或某个具体的法律条文中,不同价值观受到强调的程度会有所差别,有的制度规范更强调自由,有的制度规范更体现公正。但完全不体现自由、不主张平等、不强调公正、不符合法治精神的法律制度,终究是难以想象的也是不可接受的。杜绝不自由、不平等、不公正、不法治的立法,应是社会层面核心价值观入法最低限度的要求。

法典对于人类法治文明的贡献之一在于其可接近性,使得“一个父亲在不需要教授的情况下,也能够通过阅读法典而教其儿子领会法律的规定”。[18]在现代法治生活中,明确性、肯定性、可预测性是一切形式的立法都必须满足的基本要求。一项完整的法律规则[19]通常包括行为模式和后果模式两部分内容。[20]行为模式是从大量的实际行为中概括出来的有关行为的理论抽象、基本框架或标准,其在法的适用范围内向不特定主体传达以下三类信息:可以如何行为、应当如何行为或不应当如何行为。其中,“应当如何行为”指向主体积极的行为义务,“不应当如何行为”指向主体消极的行为义务。“可以如何行为”赋予主体以选择的权利。[21]在将社会主义核心价值观融入法律法规之时,行为模式的设定应当尽量具体,评价标准务求明确。尤其是有关“应当如何行为”和“不应当如何行为”的义务性规范,必须得到清晰表达。2017年通过的《中华人民共和国国歌法》第7条规定:“奏唱国歌时,在场人员应当肃立,举止庄重,不得有不尊重国歌的行为。”第15条规定:“在公共场合,故意篡改国歌歌词、曲谱,以歪曲、贬损方式奏唱国歌,或者以其他方式侮辱国歌的,由公安机关处以警告或者15日以下拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《国歌法》及其当中的上述条文是对“爱国”这一重要价值观的集中体现。但在这些重要的法律规则中,行为模式尤其是当中的义务性内容表述得过于笼统。第7条中的“不尊重”及第1

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