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【期刊名称】 《行政法学研究》
实质解决行政争议视角下的行政履行判决适用研究
【英文标题】 Study on the Performance Judgment of Administrative Litigation in the Perspective of Substantial Resolution of Administrative Disputes
【作者】 刘群
【作者单位】 中国政法大学{博士研究生}山西省高级人民法院{法官}
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 实质解决争议;履行判决;适用规则
【英文关键词】 Substantive resolution of disputes;Performance judgment;Applicable rules
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 126
【摘要】

行政履行判决作为我国法定的判决形式,目的在于督促行政机关依法履职。由于履行判决司法适用中存在程序空转和诉权保障不足等现象,履行判决实质解决行政争议效果不明显。文章结合域外经验和我国审判实践,从履行判决的司法审查标准、司法审查强度、判决基准、内容履行程度等方面,提出实质合法性审查标准、合目的性及履责程度审查强度、裁判时机成熟及实体性裁判等适用规则,从而促进实质解决行政争议。

【英文摘要】

The performance judgment of administrative litigation is statutory judgment in China. The purpose is to urge the administrative organs to perform their statutory duties according to law. Due to the existence of procedural idling and insufficient protection of the right, the effect of substantively resolving administrative disputes by the performance judgment is not obvious. Combined with the experience of extraterritorial countries and the practice of our country, the article puts forward the specific applicable rules of performance judgment on the aspects of judicial review standards, judicial review intensity, judgment benchmarks and fulfillment content. It contributes to substantively resolve administrative disputes.

【全文】法宝引证码CLI.A.1277334    
  
  

一、问题的提出

行政履行判决是1989年《行政诉讼法》第54条规定的判决形式之一,指行政机关不履行或者拖延履行法定职责,人民法院判决其在一定期限内履行法定职责的判决形式。2014年修订后的《行政诉讼法》第72条将履行判决条款修改为:“人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行”。该条款取消了“拖延履行法定职责”这一情形,判决方式仍保留“判决被告在一定期限内履行”。2018年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)第91条对履行判决的内容进行调整后规定:“原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第72条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”。该条款部分改变了1989年和2014年《行政诉讼法》中履行判决的基础规定“司法尊重行政权的首次判断权”,将履行判决的适用分为两种情形:一种是法院能够判断原告请求被告履行法定职责理由成立的,可以直接在判决中明确被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责,直接课予作为义务;另一种是原告请求被告履行法定职责理由是否成立尚需被告进一步调查或者裁量的,法院应当尊重行政机关的专业知识和裁量权,判决被告针对原告的请求重新作出处理,司法尊重行政权首次判断权仅限于此种情形。而2014年修订后的《行政诉讼法》坚持了原法所秉持的严格的“司法尊重行政权首次判断权”原则,法院只能认定行政机关不作为违法,责令行政机关履行其应当履行的法定职责。原告的诉求通常并未因履行判决的作出而得到满足,还需要依赖行政机关进一步作出或者重新作出行政行为。在目前的审判实践中,原告有时并不认同行政机关败诉后作出的行政行为,从而引发新一轮行政诉讼,造成行政诉讼程序空转,也难以为公民提供有效的司法救济,甚至存在部分行政案件最终升级为信访事件。与近年来行政机关不充分履职问题的严重性相对应,不作为案件的数量也在日益增长,而履行判决方式面临的困境随着不作为案件的快速增长也更加突出。2014年-2016年,全国法院一审判决责令行政机关履行法定职责的案件达11915件,占实体判决方式结案的3.2%,且呈逐年递增趋势,从2014年的1882件升至2016年的5477件。[1]法院在不作为案件的审理中,如何防止诉讼程序空转,增强司法对公民救济力度,加强司法对行政不作为的监督力度,成为行政诉讼审判实践迫切需要解决的问题。从2015年1月15日最高人民法院发布的行政不作为十大案例中可以看到法院对履行判决方式作出更有利于原告权利救济的裁判。如果仅从源于美国三权分立形成的司法尊重行政权原则和日本的行政首次判断权理论来理解和适用我国履行判决,恐怕已经远不能适应当下行政不作为实际状况带来的公民权益救济诉求。本文拟从实质解决行政争议的视角,探讨履行判决的司法审查标准、司法审查强度、判决基准、内容履行程度等具体适用规则。

二、“实质解决行政争议”的提出及其对履行判决适用的影响

1989年《行政诉讼法》建构了以“合法性审查”为基本原则和以“撤销判决”为核心的行政诉讼制度,行政诉讼的基本任务是将违法的行政行为予以撤销,而原告基于行政活动多样性产生的多元利益诉求未能在行政诉讼中得到充分的回应,行政诉讼实质化解行政争议的能力与社会的期待之间一直存在较大差距。针对行政诉讼过强的客观诉讼制度色彩,学界一直呼吁以纠纷解决为目的来完善和修改《行政诉讼法》。[2]学界的呼吁在法院亦有共识,“实质性解决行政争议是最高法院最近几年特别强调的一个命题,围绕这个命题进行了一系列的制度创新和工作机制的改革和完善。近年来最高法院出台的有关行政审判的司法解释以及指导性规范文件,都是围绕这个命题展开的。”[3] “实质解决行政争议”旨在在司法能力和司法权限内尽可能将争议解决到位、救济到位、监督到位,从而避免程序空转,实现案结事了。2014年《行政诉讼法》修订之时,“解决行政争议”作为新增的立法目的写进新法之中,与“保障公民权益”和“监督行政机关”构成多元行政诉讼立法目的。其中,“解决行政争议”是“监督行政机关”和“保护公民权益”的前提和必要条件。因为诉讼作为解决纠纷的活动,化解争议应当是其最重要的功能,行政诉讼作为诉讼的一种类型,其直接目的和法院的根本任务在于解决行政争议。[4]

“解决行政争议”作为立法目的对行政诉讼制度的影响是全方位的,尤其是对行政判决制度产生了重要的影响。由于我国没有行政诉讼类型化,行政判决制度就成为行政诉讼的核心制度,司法对公民权利救济力度和对行政权监督强度均主要通过行政判决方式予以体现。“实质解决行政争议”要求法院的审理和裁判围绕行政争议展开,而非机械地围绕行政行为合法性展开审查。此种争议解决理念也体现于《行诉解释》第91条“被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责”之中。在不作为案件中,争议内容往往集中于被告是否应当履行原告请求其履行的法定职责。如果法院已经能够确定原告请求被告履职理由成立,那么法院可以直接在判决中明确被告应当履行的具体职责,行政机关一旦直接履行判决内容则就满足了原告的诉求。上述诉讼程序本身就解决了当事人之间的实体争议,不需要再行启动行政程序。“实质解决行政争议”命题的提出,要求履行判决的内容除传统考量因素,即国家权力结构及行政权与司法权各自特性外,还应当将为公民提供有效司法救济和诉讼能够产生定纷止争社会效果等因素纳入制度建构考量。法院在审理行政不作为案件时,不是机械奉行司法尊重行政首次判断权,也不是消极确认被告不履行法定职责违法,而是在合理范围内适当进行司法能动,尽可能将行政争议化解在诉讼程序中。尤其是目前行政执法状况不甚理想,行政不作为现象比较突出的情况下,如果司法权过于消极而不能为公民提供有效的司法救济,那么很难在行政机关败诉后再通过行政机关来满足原告的利益诉求。故而,法院在审理不作为案件中通过有效发挥司法能动性,督促行政机关充分履职,保障行政相对人权利实现,力求争议的实质化解,推进实现实质法治主义。20世纪50年代奉行严格行政首次判断权理论的日本在2004年修改《行政案件诉讼法》时增设了课予义务诉讼和预防性不作为诉讼,修法正是基于提高救济实效的目的,当法院就应当作出或者不应当作出某种行政行为的要件明确时,司法可以不考虑尊重行政首次判断权的问题。[5]

目前行政不作为案件的分布领域主要集中在土地管理、劳动和社会保障、城市规划等领域,这些领域与民生息息相关,行政机关不履行法定职责对公民权益有重大影响。“实质解决行政争议”引入履行判决的适用并非对司法尊重行政首次判断权原则的放弃,而是基于为公民提供更有力司法救济和更有效解决行政争议进而对这一原则适用范围的限缩。履行判决的适用需要在尊重行政首次判断权与实现对公民权利有效司法救济之间寻求平衡。

三、履行判决司法适用中存在的问题

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《行政诉讼法》及《行诉解释》对行政诉讼判决方式进行了相应细化,概况规定了履行判决的适用条件。审判实践中,履行判决的客观效果不明显,仍存在行政机关履职不充分等情况。

(一)履行判决的适用背离实质解决行政争议的诉讼目的

法院通过对行政不作为审查来行使司法审判权。司法权具有消极、中立和被动性等特征。司法权的被动性要求自启动司法权的整个裁判过程中,法院都要围绕当事人申请的行为和内容进行审查,而避免法院主动启动司法权和擅自变更当事人的诉求。[6] “法律效果的产生即是法律目的之实现过程”。[7]履行判决的功能是为了检验行政诉讼法定功能和目的之实现效果。“保障公民权利”是宪法规定的基本原则之一,行政诉讼作为贯彻落实宪法权利保障原则的具体诉讼制度,应在实质解决行政争议中贯彻权利有效保障的理念。行政诉讼立法目的在实际审判实践过程中出现偏差的原因在于行政诉讼具体制度设置不够合理。更为重要的是,如果不解决回应原告诉求问题,那么,被诉行政不作为的合法性问题也将无从得到实质性解决。立法宗旨“既是立法政策问题,更体现法律价值判断;既关系到行政诉讼制度设计,更影响到《行政诉讼法》的实施”。[8]《行政诉讼法》最核心的立法目的是为了“保护当事人合法权益”,且其他立法目的都服务于实现该目的,都是该目的之“衍生品”。换言之,“实质解决行政争议”的最终目的是为了保护当事人的合法权益。因此,为了实现应然层面之立法目的与实然层面的履行判决功能相一致,需要选择与实质解决行政争议立法目的相适应的履行判决制度。

(二)履行判决司法审查标准和审查强度存在弊端

我国行政诉讼确立的司法审查标准为“合法性审查”为原则,“合理性审查”为例外。“合法性审查”是形式合法性审查,仅按照法律要求进行合规则式的审理,对行政行为实质是否公正合理不予审查而是交由行政机关处理。该司法审查标准与实质解决行政争议的立法目的不符,也不利于实现对当事人权利的无漏洞保护。同时,过于片面强调合法性审查方式还会导致机械司法,影响司法审查强度,导致司法审查对象拘泥于行政行为而忽略原告诉求,司法审查过于强调合法性而不触及合理性,过于强调行政首次判断权而压缩司法审查空间。[9]此外,法院在作出履行判决时由于过分依赖形式性审查,产生了审查的形式性阻碍判决效果的实效性之缺陷,司法审查标准僵化,导致行政争议解决的不彻底性。在形式合法性下,行政诉讼审查对象只是羁束性行政行为,裁判过程过于机械运用法律条文,使裁判结果表现出对形式真实的追求,存在与客观真实背离的可能性,[10]如果司法审查仅仅停留于形式层面,过于强调形式合法性,可能会造成实质合法性的流失,并且仅依赖于纯粹的合法性审查无法达到实质解决行政争议的目的。另外,我国实行的是对事实问题和法律问题进行同等强度的司法审查,未能充分考虑行政机关在行政程序中针对事实和法律问题的灵活性,导致从实质意义上剥夺了行政机关裁量判断余地,弊端较多。至于“履责程度”应该达到何种程度的司法审查强度等问题都没有明晰。“在履行判决中,很难从现有的立法和司法解释片面化的规定中寻觅或推导出司法审查强度的标准与界限”。[11]

(三)履行判决内容履行程度和判决基准具有模糊性

履行判决的内容履行程度是指法院作出履行判决时应将行政机关履行法定职责的义务内容明确到何种程度。《行政诉讼法》第72条笼统规定了履行判决的规范指引,但规范表达内容模糊,缺乏履行判决的判断基准和内容履行程度的具体规定。《行诉解释》第91条对《行政诉讼法》第72条限期履行判决分两种情形进一步细化规定,从而保障限期履行判决适用和实质化解行政争议的效果,[12]但是《行诉解释》仍然没有给出具体的适用规则。履行判决内容履行程度的模糊规定与解决行政争议立法目的之间仍存在脱节,并导致裁判方式尺度不统一。关于法院作出履行判决时应该把握的尺度和确定行政机关履职内容的边界,即司法权介入行政权的程度,理论界存在“原则判决说”、“具体判决说”和“情况判决说”等观点。[13]实践中,关于履行判决内容的裁判方式通常有两种做法:第一种是“程序性裁判”,即笼统判决行政机关限期履职,至于行政机关如何履职不作具体规定;第二种是从实质解决行政争议的角度,法院作出履行判决时尽可能具体明确,即“实体性裁判”。在履行判决方式上,《行政诉讼法》中只有“程序性裁判”之内容。“程序性裁判”由于缺乏明确具体的规定,导致程序空转现象频发,实质解决行政争议效果不明显。但是审判实务中,在《行诉解释》第91条规定出台前,法院已经在一系列案件中对行政机关作出课予作为义务的“实体性裁判”,如《人民法院案例选》发布的典型案例“王德香等五人诉黔东南苗族侗族自治州社会保险事业局履行足额支付工伤保险待遇”案中,法院“判决被告自判决生效之日起60天内支付一次性工亡补助金329900元和丧葬补助金14886元”;“彭某诉广安市公安局交通警察支队不履行办理机动车年检手续法定职责”案中,法院“判决被告在判决生效后10日内为原告机动车核发机动车检验合格标志”;“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局行政协议”案中,法院“判决萍乡市国土资源局在判决生效之日起90日内对相关证载土地用途予以更正”等。[14]截止至2018年的近五年来,《最高人民法院公报》、《人民法院案例选》共发布154件行政诉讼典型案例,其中涉及行政不作为的案件有43件。在43件不作为案件的裁判方式中,法院作出履行判决13件,其中实体性裁判9件,占比达到70%。[15]由于实质法治强调法官有义务保证个案的公正,法院出于对行政相对人权利保护的有效性和诉讼效益原则,在作出履行判决时例外地承认“实体性裁判”,且“实体性裁判”在实务中已没有障碍。但是《行政诉讼法》中没有关于“实体性裁判”的立法原旨,从而导致法院的上述“实体性裁判”有僭越立法规定之嫌,这就需要进一步规范履行判决的内容履行程度。

四、实质解决行政争议视角下履行判决的适用规则

行政诉讼立法目的直接影响和制约行政诉讼具体制度的建构。“实质解决行政争议”最核心的目标是“案结事了”,这一目标的实现集中体现于对判决

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