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【期刊名称】 《中国法律评论》
中国金融监管模式的选择
【作者】 袁开宇【作者单位】 清华大学法学院{2015级博士研究生}
【分类】 金融法【期刊年份】 2017年
【期号】 2【页码】 189
【全文】法宝引证码CLI.A.1224380    
  
  2015年11月发布的“《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况说明”指出,“要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,坚守住不发生系统性风险的底线。”自此,舆论界、实务界和学界不断有声音提出:“统筹协调监管”意味着“一行三会”的监管框架将被打破,中国将在此后的金融改革中选择新的监管模式,一个“大一统”的金融监管格局仿佛呼之欲出[1]。2016年12月召开的中央经济工作会议提出“要深入研究并积极稳妥推进金融监管体制改革”,对比该会议2015年“抓紧研究提出金融监管体制改革方案”的措辞,有业界研究据此认为:“监管体制改革的方案已经确定,2017年将稳妥推进”[2]。按照惯例,五年一次的全国金融工作会议有望在2017年召开,而金融监管体制改革必然是本次会议的重要议题,因而近日学界关于“一会三委”监管模式的讨论再度升温[3]。中国目前究竟应该选择怎样的金融监管模式呢?
  一、金融监管的全球挑战与中国问题
  金融改革是中国全面深化改革的重点和难点,而金融监管体制改革又是金融改革的核心内容之一。鉴于全球金融业的高度连接性,这一问题的解决不可能仅仅考虑本国的发展现状和制度需求,而应同时基于对金融全球化及全球金融治理的趋势研判,并借鉴发达国家金融监管制度设计的基本理论和实践经验。
  (一)金融全球化及相关监管理论与实践
  金融全球化是经济全球化的重要组成部分,是金融业跨国发展而趋于全球一体化的走势,是全球金融活动和风险发生机制日益紧密关联的一个客观历史过程,主要表现形式为:金融资本流动自由化、金融机构经营跨国化、金融市场一体化。4在金融全球化背景下,世界各国采取的金融监管模式主要有三种,即统一监管模式、分业监管模式和不完全统一监管模式。其中,统一监管模式是指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构(可以是中央银行或其他机构)负责监管;分业监管模式是指在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监管机构,负责各行业的审慎监管和业务监管;而不完全统一监管模式则是按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分,是对以上两种监管的一种改进模式。[5]
  2008年金融危机以后,为了回应金融风险在全球范围内高度连接所带来的新挑战,主要发达国家均推行了积极的金融监管体制改革,包括:美国在金融稳定监督委员会的协调机制下基本维持了多头监管模式,英国由金融服务管理局的单一监管模式改变为审慎监管与行为监管并重的双峰监管模式,而欧盟则在某程度上实现了欧盟金融监管局牵头下的跨国协同监管模式。虽然主要发达国家的监管改革方案存在具体差异,但从监管目标这一角度来考察都殊途同归。正如有学者指出的,各国的很多措施都体现了G20伦敦峰会《加强金融体系宣言》的精神并遵循了G20会议上的承诺,这些共识包括:第一,强调关注系统性风险的重要性,加强宏观审慎监管。如三大国的金融监管改革方案均指建立了跨部门委员会,以设定和贯彻统一的金融监管目标,如美国金融服务监督委员会(FSOC)、英国金融稳定委员会(CFS)和欧盟系统性风险理事会(ESRC )。第二,加强中央银行在审慎监管方面的职能,包括美联储、欧洲央行和英格兰银行牵头审慎性监管的地位,在改革后均变得十分突出。第三,强调全面监管和合作监管理念,力图加强同一监管机构内部、不同监管机构之间,乃至不同国家监管机构之间的合作和协同,以应对金融高度连接性带来的新挑战。如美国建议各国与其一同提升监管标准,并试图与各国在监管资本标准、全球金融市场监管、国际金融公司监管和危机预防管理等四个方面达成一致。欧盟改革方案建立的泛欧监管体系,无疑有助于整个欧盟及其成员国之间的监管合作。6由此可见,不论是合并监管、分业监管,还是多头监管、双峰监管,这些基于监管机构的总体数量、组织形式作出的监管模式分类,在金融全球化的背景下尤其是2008年金融危机后都已不再具有理论和实践上的指导意义;因为在这一时期,主要发达国家都转而更加强调监管目标的统一性而非监管机构的单一性,也就是说,统一监管可以通过特定监管机构的内部分工或通过不同监管机构的外部协同来实现。
  当然,在金融全球化的演变过程中,上述金融监管理论与实践还将继续面临持续乃至更大的挑战。例如,为了应对英国脱欧所带来的冲击、欧盟的难民涌入问题与分离主义危机以及美国新任总统川普放松金融监管的主张,各国可能进一步调整其现行金融监管模式。
  (二)中国金融及其监管体制改革问题
  与世界上其他国家一样,中国目前也面临自身金融体系的固有缺陷、高度复杂的全球金融风险以及发达国家的金融强势地位等多重挑战,应对这些挑战就要在金融领域开展和深化一系列改革:第一,国内金融的充分市场化,包括金融机构的投资主体多元化、市场化运作,金融产品包括利率和汇率的市场定价,也包括发展小微金融、农村金融和普惠金融,以解决金融领域的民权和民生问题;第二,涉外金融的审慎全球化,包括通过自贸区机制、人民币国际化以及金融走出去战略,逐步审慎地向全球开放境内金融市场;第三,建立中国金融的国际形象,包括通过金砖国家平台和其他金融论坛,探索和建立符合本国、本区域和全球利益的金融治理模式,积极参与国际货币基金组织和世界银行新一轮的国际货币和金融规则和体系改革,寻求战略合作国家和国际金融体系主导国家的理解和认同。
  上述诸项金融改革所要达致的,是中国金融在行业、国家乃至国际层面的战略目标,中国金融监管体制改革的难点正在于此,而其可能路径也与此密切相关。首先,国内金融的市场化,必将要求金融监管在审慎性监管以及市场行为监管方面采取统一的政策目标,否则将无法应对市场主体多元化的要求,无法有效监管新型市场主体,如金融集团以及互联网金融机构,也无法维护市场竞争和保护金融消费者的权益;其次,中国金融的全球化,包括人民币国际化、自贸区建设、国内金融市场开放程度加深以及中国金融走出去战略,必将要求金融监管能够在宏观层面把控中国金融的整体风险,加强中国金融对抗全球性和区域性金融危机的能力,有效监控本国金融业的系统性风险,有效防范国际金融风险的跨境传播;最后,金融全球治理和国际监管合作是金融全球化的重要内容和必然产物。美国金融危机表明,金融风险的国际性传播、金融市场的高度连接性、金融产品的高度复杂性,以及金融机构的跨国经营都要求在国际层面统一监管标准和监管方法,加强监管信息交流和监管合作。
  在金融全球化的背景下,综合本国金融及监管体制改革目标,无论采取何种组织、结构和层级的设计,中国目前所选择的金融监管模式,必须有助于实现宏观审慎监管、微观审慎监管和市场行为监管在目标、标准和行动上的统一性和协同化,以有效应对系统性风险、经营性风险并切实维护市场竞争环境、保护金融投资消费者权益。
  二、“单一机构为基础的监管模式”并非良方
  要实现上述金融及监管体制的改革目标,必须对中国“一行三会”的现行监管模式进行调整。这种调整是否必须走机构合并的“大一统”老路呢?首先要考察的是,中国是否具备选择和实施单一机构监管模式的迫切必要性和现实可能性。具体问题包括:第一,根据中国金融行业现状和近期发展趋势,是否具有转换为单一监管模式的迫切必要性?第二,从目前监管模式转换为单一监管模式面临哪些主要障碍,是否具有操作可能性并符合经济原则?第三,转换为单一监管模式是否能针对性地解决中国金融监管目前所面临的问题,是否能切实提升监管效能和优化监管资源?
  (一)必要性存疑:金融混业化程度尚低
  单一监管模式的支持者在论证其必要性时,往往提出该种监管模式更适应金融业“混业经营”的新情况,包括金融控股集团的产生、新型金融主体的出现、金融产品和服务的复杂化、金融创新不断涌现等。但笔者认为,暂且不论金融混业经营与单一监管模式之间的联系是否必然,仅就中国金融目前相对较低的混业化程度来说,为此而选择单一监管模式的必要性不足。
  第一,虽若干金融集团已经形成,但在数量上仍是金融市场主体的少数。有论者认为,“随着金融集团化趋势的不断加快,我国金融控股集团、银行控股集团与企业集团(综合集团)公司控股下的金融四大产业支柱之间业务交叉更加频繁,事实上,我国金融业已经形成了混业经营之势”。[7]但实际上,我国金融集团的数量在市场上仍然很少,虽然很多金融集团都在谋求金融全牌照,但大量存在的市场主体仍然是分业经营的银行、保险或证券等金融机构。
  第二,虽然新型金融机构不断涌现,但并未突破原有金融业务和服务分类。如有学者认为,“互联网金融开始涉猎银行、证券、保险等金融业务,并且其内部金融业务相互掺杂、相互渗透的局面逐步形成,互联网金融业呈现出综合经营的发展趋势,随着互联网金融跨业经营的进一步发展,金融业务的综合性和交叉性会越来越深入,互联网金融集团公司会成为未来中国互联网金融经营的主要形式,我国现行的分业监管模式不能对其进行有效监管”。[8]但从本质上来说,互联网金融的实质是传统金融产品和服务的互联网化,如网络信贷基本属于信用中介业务,网上基金销售、网上资金众筹仅仅是销售和筹资渠道的变化,这并不影响按照原有模式对其进行监管;同时,银行、保险和基金等不同金融产品在同一互联网平台上销售,也并非严格意义上的金融混业,而只是销售渠道的综合化而己。
  第三,尽管有金融控股公司的出现或金融机构之间的交叉持股,但并未影响金融机构在实际业务中的分业经营局面。有学者提出“我国目前实行的严格的分业监管体制,很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管”。[9]但必须明确的是,在我国现有金融法律和监管框架下,金融控股公司在所控股的金融机构中履行的是股东权利,主要通过股东决策机制、高管任免权力等影响所控股金融机构的总体战略和经营情况,但其本身并不实际经营金融业务,因此不存在就业务层面对金融控股公司进行监管的问题。同样地,虽然银行系保险公司、银行系基金公司等金融机构交叉控股或持股的情况确实存在,但其业务和经营上的防火墙依然有效。
  第四,虽然某些复杂金融产品和综合金融服务已经出现,但满足企业和个人主要金融需求的仍然是传统产品和服务。如有学者指出,目前市场上的理财产品将商业银行与证券、保险和信托等金融机构联系起来,这种金融产品和服务的复杂性和综合性,要求单一监管模式的出现。[10]也有学者认为,以不同类别金融机构基础资产而创造的金融衍生产品,涉及不同金融业务的内嵌性风险,因而需要单一监管机构的整体监管。[11]但从监管效果看,单一机构对复杂金融产品和综合金融服务的监管效果,不一定优于多个机构的共同监管效果,这主要与监管机构的整体协调、风险识别和管控能力有关,而无关这一监管职能是否由单一机构履行。
  (二)经济性存疑:金融法规整合成本甚高
  单一监管模式的建立,需要在金融立法方面进行根本调整和重大变动,但由于所涉法律法规众多,且需要处理诸项立法之间错综复杂的关系,要在短时间内集中完成这一综合性的立、改、废工作几乎是“不可能完成的任务”。
  第一,需要集中制定、废除和修改一批金融监管法。目前,“一行三会”依据不同的法律履行监管职能且都直接向国务院汇报,如果要建立单一机关机构,势必需要修订与此相关的金融监管法。如《人民银行法》第2条、《银行业监督管理法》第2条、《证券法》第178条、《保险法》第134条有关监管部门的职能、职责都有差异,如果统一在单一的监管机构内,没有理由继续保留这些差异,而应当对相关法条进行修订,这又是一个浩大的工程。
  第二,需要集中制定、废除和修改一批有关金融机构设立、运营的法律法规。根据我国现在分业监管的框架,“一行三会”均有颁布相关法规和部门规章的权力,因此各自形成了一套规范体系,以分别监管相关金融行业的机构和活动,如专门规范银行业金融机构和金融活动的《商业银行法》《外资银行管理条例》等,专门规范证券业金融机构和金融活动的《证券法》《证券投资基金法》等,专门规范保险业金融机构和金融活动的《保险法》《外资保险公司管理条例》等。另外,还有《信托法》《征信业管理条例》《金融资产管理公司条例》等针对不同金融机构和活动的法律法规,目前均在一行三会的框架下实施和运作,一旦并入单一监管机构,将需要投入巨大精力进行修订和整合。
  第三,需要在现行金融产品和服务相关的部门规章、规范性文件之间建立联系、统一标准。除了针对监管机构、金融机构的法律法规,一行三会还制定了众多的部门规章、规范性文件以监管相关金融产品和服务,这些部门规章和规范性文件虽然针对不同的金融产品和服务,但如果并入单一监管机构,则应当在规范的形式和内容方面进行统一,也应当就不同金融产品、服务中的同样或者类似问题实现监管标准的统一,同时要在这些金融产品和服务交叉的情况下做好衔接性的监管安排,这一工作是极其复杂和艰巨的。
  (三)实效性存疑:不必然提升监管效能
  关于单一监管模式的组织架构设计有多种建议,其中比较典型的有:在国务院层面设立一个高于银监会、证监会和保监会(以下简称三会)的国家金融监督委员会,作为统一监管机构,而将三会转化为该委员会下设的专门监管局或内设部门(可称为“方案一”);或是将人民银行的职能扩大,并设定为单一的金融监管机构,三会职能、机构和人员并入人民银行(可称为“方案二”)。[12]有一些学者提出,这种超级监管机构(也就是建立单一监管模式)的优势主要在于:可以扩大监管规模效应,降低监管综合成本;可以更好地抗衡金融集团,对其实施全方位监控;可以避免政出多门,杜绝监管真空;可以缓解监管人才匮乏问题,有效集中地利用监管资源。[13]但结合中国金融监管的现状,我们不难看出,上述种种好处只是镜花水月,而不具备现实可能性。
  第一,监管机构的简单合并不必然导致监管能力的提升。上述方案一在现有监管框架中增加了一个总括的新的监管机构,但并未相应取消三会的原有机构和职能,可以看作是一种“新设合并”的模式。在这种机构改革中,三会与该新设委员会
菊花碎了一地
  ······

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