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【期刊名称】 《政法论坛》
程序行政行为初论
【英文标题】 Preliminary Studies in the Administrative Act ot Procedure
【作者】 朱维究阎尔宝【分类】 其他
【中文关键词】 行政行为 事实行为 行政程序 程序行政行为 实体行政行为 行政管理活动
【期刊年份】 1997年【期号】 3
【页码】 88
【摘要】

在行政程序立法的研究中,对程序行政行为的学理研究尚属空白。《程序行政行为初论》比较系统地对程序行政行为的概念与特征、程序行政行为的法律属性、程序行政行为与实体行政行为的区别予以阐述,结合民法理论成果论证程序行政行为的特有法律属性。丰富、填补了我国行政行为理论体系,有益于引发探讨,深化对行政行为的理性思考。

【全文】法宝引证码CLI.A.115025    
  随着《行政处罚法》的制定、颁布与实施,我国行政法学界出现了第二次研究行政程序的热潮,再次涉及程序行政行为的问题。程序行政行为作为行政法学的学理概念提出,始见于《行政法学教程》[1],并与实体行政行为相对应。此后行政法学教材、论文中也略有提及,但并未作为研究分析的重点。本文拟就程序行政行为的概念界定、性质特征、与实体行政行为的区别、程序行政行为的形式及其违法责任等作初步简要论述,以促进行政行为研究的深入。
  一、关于程序行政行为的概念与特征
  鉴于行政行为基于行政活动与行政法律关系而产生,在研究行政行为分类与界定程序行政行为之前,有必要确立以下观念作为立论的基础。
  1.行政管理活动两重性的观念
  由于对行政程序的研究日益深入,人们对行政管理活动性质的认识才有深化,从哲学的内容与形式的统一的认识,转变为法学上的权利与义务,进而形成了行政管理活动两重性的观念,即行政管理活动不仅能够在行政法律关系主体之间产生实体权利与义务从而具有实体性的一面,而且.因为法律规范对行政管理活动过程的调整在行政主体与行政相对一方之间同时产生程序上的权利与义务,从而使行政管理活动又具有程序性的一面。其中实体性规定着行政法律关系的内容;程序性则反映出行政管理活动本身是一系列行为过程的总和。
  2.行政法律关系复杂性与多元性的观念
  与其他部门法法律关系研究的重点不同,行政法律关系具有自己的特殊性,即它的复杂性与多元性。这在行政法学者中已基本达成共识,只是对行政法律关系具体分类的标准不同。例如有的学者划分为:行政实体法律关系、行政程序法律关系及行政法制保障法律关系[2]。虽然各种划分标准和内容尚有待研究,但行政法律关系中存在实体与程序两种法律关系是客观存在的。对于程序性法律关系的重视与对其规范化的强调,不仅是行政法不同于民法、刑法等部门法的一个显著特征,也是目前行政法学者们共同认可的。理由很明显,由于行政法律关系涉及到国家行政管理权的运行,而权力的行使具有“双刃剑”的特征,一旦违法、越权或滥用,后果严重,因此对行政管理活动程序的规范就显得尤其重要。行政管理的方式、步骤一经法律规范则自然在行政主体与行政相对一方之间产生程序性法律关系,从而使行政法领域存在实体与程序两种法律关系并存的特殊性。
  3.行政法律关系中权利与义务两重性的观念
  与行政法律关系的多重性相适应,行政法律关系的内容也具有多重性。通常具体表现为实体权利义务与程序权利义务并存的两重性,即在行政主体与行政相对一方之间不仅因行政法律行为的实施而产生实体上的权利与义务,而且在行政法律行为作出之前的准备阶段以及作出之后的执行阶段均存在程序上的权利与义务。可见行政行为所产生的法律关系主体双方的权利义务不是固定不变的,而是呈现出主体双方实体与程序权利与义务相互变动的复杂过程。也就是说,这一过程实际涉及到两种不同性质的权利与义务的更替。行政法律关系权利与义务两重性观念的确立,对传统的法理学只在诉讼阶段才存在程序权利与义务的固有观念是一个突破,是行政法学对法理学的一大贡献。
  如何为程序行政行为定义,目前行政法学界尚未有明确的表述,甚至有人不承认程序行政行为存在。主要观点大体有三种:
  第一,大多数学者的观点,他们在为行政行为一定义中似乎已经涵盖了程序行政行为,认为行政行为是行政主体依法行使行政职权,从而产生相应法律效果的行为。在这种表述中,“法律效果”的涵义比较含混,它可以理解为包括程序权利义务的得失与变更,即包括程序行政行为,然而在以后论述行政行为的分类及效力中又未曾论及。可见这些学者在给行政行为下定义时并未真正涵盖程序行政行为。北大法宝,版权所有
  第二,个别学者认为,行政行为的法律性说明它是行政机关已经作出的一个需要相对一方当事人执行的“决定”或“命令”,是一个整个行为过程终结的结论,而非过程中相对独立的某一阶段[3]。明确将程序行政行为排除在行政行为之外,属狭义的行政行为定义。依此种观点,将无法理解《行政诉讼法》第五十四条和第(二)项中“程序违法”的规定,也不利于行政执法与司法实务的开展。
  第三,认为实体行政行为与程序行政行为共同构成行政行为的完整内涵,指出“程序行政行为对行政行为的生效起辅助作用,为即将作出的行政行为作准备”[4]。这种观点注意到了行政法的发展,肯定了程序行政行为的存在,但是仍然没有给程序行政行为,或者说没有给包括程序行政行为的“行政行为”下一个明确的定义。
  鉴于对“行政行为”作科学界定十分困难,在这里,先初步对程序行政行为作以下定义,以便进一步与同仁探讨。所谓程序行政行为,是指由法律设定的,规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称;它直接产生行政程序法律关系,引起该行政程序的运行,并对行政实体法律关系产生间接作用或影响。
  上述定义表明程序行政行为有如下特征:
  1.法定性。在行政职权行使运作的诸多阶段性行为中,并非每个阶段行为均称为程序行政行为,尚有非法律意义的程序事实行为,只有那些为法律规范所设定和调整的阶段性行为才是程序行政行为。
  2.实施主体的特定性。行政程序法律关系主体虽然包括行政主体、行政相对一方和关系人,但是只有行政主体才一能成为程序行政行为的实施者。
  3.是一系列与实体行政行为相联系的程序性措施的总和。也就是说,程序行政行为在形式上表现为由行政主体依法作出的一系列过程行为,并非是产生最终法律效果的实体决定。
  4.对行政法律关系产生双重后果。程序行政行为实施的直接后果是引起行政程序法律关系的运行;此外,在一定情况下,程序行政行为实施所产生的物质后果(如调查所得到的资料)会对行政实体行为产生影响,并间接作用于行政相对方的实体权利与义务,从而对行政实体法律关系产生间接的后果。
  5.辅助性与补充性。现代法治国家为了对行政行为施行全面有效地规制,于是产生了程序行政行为的法律设定。法律设定调整程序行为的目的主要在于辅助并保障行政实体行为作出,并且对行政实体行为的最终落实提供补充手段。
  二、关于程序行政行为的法律属性
  由于行政行为这一行政法学概念由大革命后的法国创造,19世纪中叶德国“行政法之父”奥特·玛雅在行政法学中引用,成为大陆法行政法学的核心概念。然而对行政行为程序性的法律规制却是不怎么研究行政行为的美国等英美法系国家更成功些。于是理论与法律实践的差异与脱节,再加上行政法律行为的学理研究基础薄弱,使行政法学者研究程序行政行为难度增大。本文试从对民法有关学理与国内外行政法已有论述的分析中,探索程序行政行为的性质,尤其是它的法律属性。
  程序行政行为的法律属性,综合各种论述,在大陆法系学者中有两种认识:是认为程序行政行为属于事实行为;另一是认为程序行政行为属于准行政行为。前者是法国行政法学理的观念,其理由是:行政行为仅为法律行为,而法律行为的基本涵义在于依照行政机关的意思直接产生法律效果;程序行政行为不具有这些特征,故仅定性为事实行为[5]。后者是台湾多数行政法学者的观点,其理由是:准行政行为(程序行政行为)是“行政机关就具体事实以观念表示为要素,直接依据法律发生法律效果之行政行为。”[6]“就其需要表示而言,与普通之行政行为相同,然其所表示者,仅为判断、认识或感情,而无发生法律效果之意思。故纵因而发生法律效果,然其形成并非基于行为人的意思,而专基于法律之力,其结果乃构成准法律行为的行政行为”[7]。两者均认为程序行政行为不是直接产生法律效果的行政法律行为,仅在对事实行为的理解以及法律行为与事实行为的关系与划分上有分歧。
  “法律行为”与“事实行为”的提出,首先是民法学的理论成果和学理概念。民法的一个基本理念是:“依照行为主体的意思而产生一定的法律效果”,也就是能够产生主体所期待的权利与义务。由此民法理论形成了其特有的行为分类,从法律事实角度,民事主体的行为分为适法行为与违法行为两类;适法行为又分为事实行为与表意行为。由于对事实行为的理解不同,依法律行为的严格定义,形成对事实行为广义的概念,使法律行为范围缩小;若以只要有一行为主体一定的主观意思存在,就被划入表意行为中,则形成事实行为的狭义概念,使法律行为的定义宽泛。上述民法理论引入行政法领域,形成比民法更为复杂的行政法律行为的不同观念。当前,我国行政法学界“以是否具有法律效力把行政活动划分成行政行为与事实行为,得到了绝大多数学者的认可。但对事实行为相对于行政行为的确切含义和具体范围,尚未取得一致意见。”[8]然而这至少三种以上不同意见,还并未涉及对程序行政行为的属性问题,仅仅限于实体行政行为的范畴。值得一提的是,多数学者注意到:在行政活动复杂的过程中,法律规制后行政主体的行为会经常出现不直接

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