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【期刊名称】 《政法论坛》
刑事法律援助制度的几个问题
【英文标题】 Several Issues on the System of Legal Aid for Criminal Matters
【作者】 王新环【作者单位】 北京市海淀区人民检察院
【分类】 诉讼制度【中文关键词】 法律援助 公设辩护人 律师模式
【期刊年份】 1997年【期号】 5
【页码】 47
【摘要】

修正后的刑诉法和律师法规定的刑事法律援助制度,是新中国刑诉史上的首创。与程序法其他诉讼制度相比,在理论上对法律援助的研究尚缺乏系统性和完整性,法律援助的许多基本问题尚无人探讨。对其认识亦缺乏开阔的眼界,尽管人们已注意国外可借鉴的成功经验,但缺乏深入与消化,为使它的设计更为科学、可行,同时避免实施中不必要的负面影响,实有深入研究的必要。本文试图在对国内外刑事法律援助制度比较研究中,将刑事法律援助置于诉讼动态运行中认识和把握。着眼于诉讼程序乃至社会保障制度和总体功能机制,同时又立足于实施中的具体技术性问题,以期发掘我国刑事法律援助运作规律。

【全文】法宝引证码CLI.A.115055    
  一、刑事法律援助的概念
  对法律援助的诠释,学者及论著见仁见智,表述不尽一致。1996年版的电子出版物《格洛莱尔百科全书》称法律援助是为穷人提供法律帮助的一项制度。在法律援助中,律师可能被政府雇用、慈善机构聘请或由法院无偿指派来为穷人服务。《美国大百科全书》将法律援助解释为由政府的法律组织免费或者少收费为因经济困难而不能聘请律师的人提供法律咨询、法庭代理等项帮助的一种法律制度。《不列颠百科全书》则从“法律援助协会”和“公设辩护人”人的角度说明法律援助的社会性,从另一个层面揭示了法律援助的本质。法律援助协会就是由政府为不能支付有关费用而又需要法律服务的人设立的为他们提供减、免费法律帮助的一种非盈利性的社会组织。协会资金来源以政府拨款为主,社会捐赠为辅,律师的义务服务是捐赠的一部分。
  刑事法律援助所有的诉讼特质有特定内涵。由于它是一国的法律制度,所以受制于本国的相关法律规定。英格兰的刑事法律援助,是指利用国家的法律援助资金委托律师,为在治安法院和刑事法院受审的刑事被告人提供的法律咨询和刑事辩护。[1]美国的刑事法律援助,是指在刑事案件有法律规定的特定情形时,被告人的经济条件不足以聘请律师,法院应当从地方律师事务所的律师和领取政府工资的公设辩护人中为他提供辩护律师。[2]意大利的刑事法律援助,是指由法官、公诉人和司法警察对未任命辩护人的被告人或者没有辩护人的被告人得到一名指派辩护人的帮助。[3]联合国文件规定的刑事法律援助,是指“出席受审经由他自己所选择的法律进行辩护,如果他没有法律援助,要通知他享有这种权利;在司法利益有此需要的案件中,为他指定法律援助,而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中,不要他自己付费”。[4]“各国政府应特别注意对穷人和其他处境不利的人给予帮助,使他得以维护自己的权利并在必要时请求律师协助。政府应确保拨出向穷人并在必要时向其他处境小利的人提供法律服务所需要的资金和其他资源。律师专业组织应在安排和提供服务、便利和其他资源方面进行合作。”[5]
  笔者认为,在我国,刑事法律援助是指在刑事诉讼中,依照法律规定对那些经济困难无力支付诉讼费用,或者特定案件中的刑事被告人,由法院指定执业律师义务承担刑事辩护帮助的法律制度。对此可作如下理解:
  (1)刑事法律援助的性质属于律师提供的法律咨询、制作法律文书和刑事法庭辩护方面的法律服务,而不是由法院减免诉讼费用的司法救助。刑事法律援助亦称给予被告人援助或者刑事辩护援助,其根本性质乃是法律服务。1.基于无力聘请律师等经济上的原因得到的法律援助,不能说是经济上的援助;基于给可能判处死刑的刑事案件指定辩护律师的法律援助,同样不能说成是道义与正义上的援助。因为经济、正义或者是其他考虑等,所说明或证实的不过是得到法律援助的条件,而法律援助的条件显然不能成为法律援助的目的。刑事法律援助,其根本上是为了给予法律服务,通过法律服务达到法律上的真正平等,从而实现刑事司法的公平。它体现了现代国家法律服务达到法律上的真正平等,从而实现社会的公平。现代国家藉此给刑事被告提供的绝非一般意义上的“福利”,而是更高层次的东西,是法制社会的人权保障机制和司法利益。让任何被告人皆不因自身具体原因而被排斥于法律保障之外。国家保障给予每一个可能因离开法律服务而失去法律公平对待的人得到平等有效的法律援助。2.有的学者认为,法院减、免诉讼费亦是法律援助。[6]我认为这值得商榷。法院这一制度,不过是出于经济上的考虑。除了减、免诉讼费外,它不可能再提供法律服务,这是由审判机关的职能所决定的。同时,法院小可能是援助主体,不能成为法律援助机构。减、免诉讼费可视为追求司法公正的举措,但必须明确它与法律援助两者之间具有本质的区别。刑事法律援助必须以法律服务为依托。3.还有一种观点认为,诉讼保险制度亦可视为法律援助制度。[7]笔者认为,这种看法亦不妥当。因为任何保险机构某一险种的推出,终极目的都是盈利,都面临着亏本还是盈利的市场竞争风险。诉讼保险制度亦概莫能外。然而,法律援助制度的核心是确保司法公正,为此必要时才提供无偿的法律帮助,这与保险制度的盈利性有质的区别。更何况诉讼保险制度不提供任何法律服务,最多只是免除诉讼费用而己。
  (2)政府是责任主体,律师是实施义务主体。刑事法律援助是政府行为,只有在国家承担此项责任时才能形成行之有效的制度和变成现实的可能。从理论上讲,保护每个公民的人身权利和财产不受侵犯以及这些权篇受到非法侵犯时采取相应法律手段予以补救,以维护正常的社会秩序,是国家的责任和义务,它符合《世界人权宣言》提出的“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭到侵害时,有权由合格的国家法庭对这种侵害行业为有效的补救。”当事者行使宪法或刑诉法所赋予的权利是正当要求。一种权利就是一种法律认可的要求,这种权利可以要求国家保障不受侵犯或要求国家提供服务。因为国家既然制定了实体法来保障国民的权利,就应该有义务为没有能力支付法律服务费用的公民提供无偿的刑事法律援助。对于没有经济能力的社会特定群众或者无力去适当地防御被刑事指控,就意味着他们由宪法所保障的诉讼权利受到阻碍。这时,国家应当保障他们实现宪法和刑事法律赋予的权利。只有当没有人受到经济的、心理的或有形的因素所阻碍,为刑事指控寻求法律的帮助时,才可能实现真正的司法公正。
  强调国家法律援助义务性尤为重要,它对刑事法律援助制度化进程具有特殊意义。国家是刑事法律援助义务主体。鉴于由律师出于道义实施的责任上升为国家责任,如此,刑事法律援助才具有一种社会法律制度的普遍的和重大的价值。国家责任的有无已成为现代刑事法律援助制度与传统刑事法律援助制度相别异的主要标准。由于刑事法律援助以法律服务为重心。所以其实施离不开具备法律服务技能的职业代表―律师的参与。律师按照国家所制定的一切援助法案,在已由国家决定给予援助时而履行其职。律师在提供刑事法律援助方面,有法定义务给予协助与配合。
  (3)刑事法律援助的对象是刑事被告人,而不是刑事被害人,也不包括非自然人的单位组织和政府。犯罪嫌疑人、刑事被告人是援助的特定对象。援助对象小包括刑事诉讼中的被害人。为保护被害人利益,被害人享有与被告人同样获得律师帮助的权利,但是在称谓上不叫辩护律师而称司法救济。在英国各地的刑事诉讼中,奉行国家保护公民人身安全的原则,如果公民的身体受到犯罪侵害而罪犯不能向受害人赔偿,则由国家出钱赔偿。因此,刑事诉讼中受害人的利益由国家检察机关代表,不需要受害人申请法律援助。[8]单位主体和政府组织不能成为施援对象。虽然单位可以成为刑事责任主体是无容争议的事实,但由于刑事法律援助所规定的条件和范围,本质上已将单位组织这类非自然人的诉讼主体排除在刑事法律援助范围之外。而政府亦不能享受刑事法律援助。
  (4)刑事法律援助制度与刑事法律辅佐制度相区别。我国台湾现行的刑事诉讼法典中规定了刑事辅佐制度。[9]该制度是指允许与被告人或自诉人有一定关系(配偶、直系或三亲等内旁系血亲、家长、法定代理人)之人为辅佐人,在法庭上陈述意见,辅佐被告人、自诉人行使诉讼权利,充实刑事被告人的辩护和自诉人的控诉的诉讼制度。设立辅佐制度的目的与刑事法律援助制度相似,即保护被告人、自诉人的利益。辅佐人的辅佐活动始于起诉以后,有两种活动的方式:一是在开庭审判前后用书状向法院陈述意见;二是在审判期日参加诉讼,以言词直接向法院陈述意见。但辅佐人有什么权利、义务,该法律没有规定,而刑事法律援助制度只适用于公诉案件,且承担援助义务律师的权利义务由刑诉法、律师法等相关法律调整。
  刑事法律援助制度是一个国家中有关刑事法律援助活动的组织、程序、人员等方面的规则、体系的总称,它是一个有机的系统,而这个系统又是由组织制度、程序制度、人事制度三个子系统组成的。这三个子系统既互相联系、相互依存,又互相区别、互相制约。因此,当我们考察刑事法律援助制度时,既要分别考察这三个子系统的特定功能,又要综合考察它们之间的相互关系。
  (1)刑事法律援助的组织制度是指一个国家中法律援助机构设置、职权分工、内部结构等方面的规则体系。a.在有些国家中,刑事法律援助的组织是单一的系统,即所有的法律援助工作都由该机构负责,如在英格兰和威尔士的刑事法律援助与民事法律援助是两个独立的系统,由不同的机构进行管理。刑事法律援助的管理工作由法院系统所属的按巡回审判区域划分的六个法律援助队负责,法院法律援助队职能是接受刑事被告人的申请,指派被告人所提名的律师或为被告委派的律师为其辩护,而民事法律援助的管理工作由既独立于政府,又独立于律师的法律援助委员会承担。[10]b.在另外的一些国家中,刑事法律援助组织是由私人机构组成,国家不作介入,但只保证援助经费的供给。c.还有一些国家中,刑事法律援助的组织制度则是分散的体系,既各地区法律援助机构不受中央政府部门的领导,各援助机构相互独立,没有上下级隶属关系,如美国、加拿大国家的刑事法律援助制度组织就是这样展开的。爱法律,有未来
  (2)刑事法律援助的程序制度是指一个国家有关各种刑事法律援助活动和法律援助措施的规则体系,它主要体现在一个国家有关刑事诉讼法律和有关法案的规定之中,如刑事诉讼法典,贫穷刑事被告人辩护法案和法律援助法案。
  (3)刑事法律援助的人事制度是指一个国家中有关刑事法律援助机构人员的资格、分工等方面的规则体系。刑事法律援助活动的特殊要求决定了不同国家的法律援助制度之间具有一些共同特点,但不同的社会制度和文化传统、司法体制,又决定了不同国家的刑事法律援助制度各具特点。这些差异主要表现在刑事法律援助人员的职业化与专业化等问题上。
  我国刑事法律援助工作由国务院司法行政部门统一管理。1996年3月司法部成立了全国法律援助中心筹备组,总部设在北京。1997年5月26日司法部法律援助中心及中国法律援助基金会成立并同时揭牌。[11]法律援助中心职能是对全国的刑事法律援助工作进行宏观管理与政策指导。“中心”经费主要由国务院财政预算拨付。在各省市司法厅局设有相应分部。分部经费主要由各省政府提供或筹集,业务接受全国法律援助中心指导。我国的刑事和民事法律援助均由各级法律援助中心统一管理。“中心”负责接受当事人的申请,并审查受援对象条件和接受法院指定,委派援助律师。审查刑事法律援助律师的工作量,并支付法律援助的报酬。
  二、刑事法律援助的特征
  作为人类文明的法律制度之一的各国刑事法律援助制度具有共通性,即普遍性。但是,法律援助又是一国的法律制度。它与其他法律制度一样,深受国内政治、经济、社会、文化情况和传统的影响,又直接受制于一国的刑事诉讼法及其法律援助法,因此更具有差异性,即特殊性。因而,以比较的方法对其进行分析,大致描述我国有关法律规定的刑事法律援助与世界普遍潮流的异同,并试图说明这种异同所含的意义实有必要。通过这种描述和分析,并不是要指出我国对刑事被告人实行刑事法律援助方面与世界各国的普遍潮流相比有何优势,而是旨在说明两者的差异究竟何在并试图揭示出其中的实质。
  (一)外国刑事法律援助的特征
  (1)主体审定呈多样性
  各国刑诉法对实行刑事法律援助的审定权一般规定由法院行使,但在特定情况下警察、检察官,甚至律师组织也有部分审定权。a.英国,被告人在治安法院出庭,必须要由律师为其辩护。如果被告人由于经济上的原因,无力聘请律师,法院要为其提供免费的公派律师。但是否授予这种法律援助,均由法院所属法院律助机构负责。该机构接受刑事被告人的申请,审查是否符合法律援助两个方面条件,即被告人是否有司法利益需要和被告人是否符合提供法律援助的经济困难的条件。对于被告人可能被判处监禁刑而申请刑事法律援助时,通常不审查受授人的经济状况,也不需付一定比例的费用;而对一般刑事案件,被告人可以向法院申请法律援助。法官对被告人的财产状况进行审查,符合资产情况的,法官签发法律援助令。通常由初级律师出庭,但在较复杂的案件中,还包括一个高级出庭律师作辩护人。b.在法国刑事诉讼中,如果嫌疑人、被告人不能负担律师费用请不起律师,则由预审法官要求律师公会指定律师为被告人提供法律帮助。c.在意大利刑事法律援助中,法官、公诉人和司法警察均有权指定刑事辩护人。该国刑诉法典规定“为了保障指定辩护人的效果,律师行业委员会事先准备援助辩护人名单,并在与法院院长协商一致后确定根据轮流原则指派辩护人的标准。”“在法官、公诉人和司法警察需要实施依法应有辩护人参加的行为而且被告人没有辩护人时,也根据上述指出的标准确定指定辩护人选。d.在德国,在侦查程序中就可以提供刑事法律援助。“侦查终结后,依检察院的申请指定辩护人。是否接受申请指定,由负责审判程序或程序在那里审理未决的法院院长决定。对应当指定的辩护人,由法院院长尽可能地在准许在法院属区内的法院从业的律师中选择。”e.在加拿大安大略省,规定对提出申请的刑事被告人的经济条件由专管社会福利的部门进行审查。视被告人是否符合规定的法律援助中经济困难的条件。审查时需要考虑被告人的经济收入、家庭人口、银行存款等方面的综合因素。对符合条件者,由法律援助委员会发给法律援助证书,当事人可以凭此证请律师。[12]
  (2)受援阶段的不限性
  各国对刑事被告人实行刑事法律援助活动集中体现在法院庭审阶段,以庭审刑事法律辩护援助为重心,但并不仅仅局限在审判阶段,侦查、起诉阶段也可进行援助。由于各国刑事诉讼法规定的诉讼阶段不尽一致,使承担刑事法律援助的律师在哪一阶段参与诉讼也相应不同。实行警检一体制的德、法等国把侦查视为起诉的组成部分,侦查终结便是公诉,侦查与起诉两者可说互为一体。美国等则以法院审判为中心,刑事诉讼由此展开,侦查、起诉都是为审判准备的程序。尽管如此,各国法律均规定,对被告人的定罪判刑权只能由法院独自完成。所以,律师参加阶段的起始时间虽有不同,但都将刑事法律援助辩护律师介入保证在审判阶段,对侦查起诉阶段的法律援助只限制在一定范围内予以规定。这主要是因为,法院审理是对被告定罪量刑的关键阶段,也是控、诉、审三方都必须参与的阶段。因而,在此阶段使被告人得到法律援助有利于维护他的合法权益。在美国,被告人获得公设律师的援助被视为公正审判的保障。法院为被告人提供公设律师的责任始于刑事侦查阶段。[13]在英格兰,警察执业于侦查阶段,犯罪嫌疑人虽未被正式起诉或未被传讯出席刑事法庭,但只要他申报了个人及家庭财产状况,对无能力工作的人以及每周收入不超过75英镑的人,他便可获得律师免费的法律援助。1984年的《警察和刑事证据法案》给予犯罪嫌疑人在警察局享有法律咨询的权利。[14]德国,尚在侦查阶段中的刑事案件,可以由检察院申请给予嫌疑人指定辩护人,法院根据强制辩护情形决定是否予以法律援助。[15]由于日本国刑诉法所规定的自选辩护与国选辩护存在差别,对被告人的援助规定在审判阶段。而有关方面认为,对被疑人也应该实行刑事法律援助。目前,日本律师界正在为将国选辩护人制度扩大到侦查阶段而努力,但法律尚没有修订。[16]各国刑事诉讼法典及国际司法文件一般对受援刑事被告人的法律援助规定始于侦查阶段,但完整的刑事法律援助制度却集中体现在刑事案件法庭审理阶段,关于这一点凡有法律援助规定的国家都概莫能外。
  (3)受援主体的广泛性
  各国刑事诉讼法典根据经济原因和司法利益需要的双重标准界定受援对象,使刑事案件中的法律援助范围的规定极其广泛。a.对于较严重的刑事案件,如果犯罪嫌疑人、被告人无力聘请律师,一般均可获得刑事法律援助。日本国法律规定,在审理适用死刑或无期或最高刑期超过三年惩役或监禁的案件时,如果没有辩护人到场不得开庭,或者由审判长依职权提出辩护人。德国刑诉法第140条在强制辩护中列举了从重罪、审级、程序等八种情形必须有辩护人参加的规定,且另加一些斟酌实行刑事法律援助的情形。这些法律规定涵盖了犯罪嫌疑人、被告人的大部分都是潜在的受援对象。b.对于一般刑事案件,如果被告人没有自行选任辩护律师,法院根据司法利益的需要,决定是否实行法律援助。对此,英国法律规定了若干标准可资借鉴:如果被告人被指控的罪名被证实,可能导致失去自由,或对被告人的声誉造成严重损害;案件涉及法律的实质问题;被告人或不能理解诉讼过程或由于不充足的英语能力、精神病或残疾不能陈述案情;辩护的性质涉及到追踪和询问证人或专家证人及交叉询问证人;涉及到被告人以外的其他人的利益,因此应当有人代表被告人出庭辩护。在刑事法院和上诉法院的刑事庭提供法律援助的审查标准与在治安法院的标准是一样的。[17]日本等国家也实行对可能判处监禁刑而遭到剥夺人身自由的刑事案件均可实行援助的类似规定,这样受援对象显得极为广泛。
  各国刑事法律援助活动迅猛发展,日益占居刑事辩护的重要位置,在英格兰,经治安法院审理案件的60%,刑事法院审理案件的90%的被告人都能得到法律援助;在苏格兰,重罪案件的被告人99%能得到法律援助,在轻罪案件中,申请法律援助的被告人中的80%—90%都可得到法律援助。[18]日本国,“国家选任律师,在刑事辩护中占的比率很高”,“根据1978年《司法统计年报》,国家选任律师的被告人为私人委托的被告人的三倍多。”[19]美国的夏威夷州,1995年该州公设辩护人办公室接受并处理的刑事法律援助案件达317万件。据统计,公设律师所办辩护案件已占全部律师辩护案件总数的85%,从效果看也不比私人律师差。[20]在加拿大大不列颠哥伦比亚省,1991—1992年在刑事法律援助方面,共有53791项申请,得到批准的共有43917项。提供法律援助后的三、四年内,发现有罪审判率下降20%。[21]
  (4)援助主体和援助形式呈多样性
  援助主体的多样性。大多数国家的刑事法律援助任务都由公设律师或私人律师这些专职人员承担。由于国家财力所限,这些律师的所得薪水低于市场薪资水平,其报酬远远低于市场薪资水平,即低于从事非刑事法律援助的私人执业律师薪资水平,而且在多数地方也大大低于其他政府部门律师薪资水平。这在美国和日本都是公认的事实。于是美国的大部分地方法律服务站也聘用一些不具有律师资格的法律人员,以便最大限度地利用人力资源。这些助理人员在专职律师指导下,协助律师办案,而另一些非律师法律人员则独自办案。
  援助形式的多样性,各国刑事法律援助形式包括法律咨询、制作法律文书和刑事辩护等多种形式。例如,英格兰和威尔士刑事法律援助范围包括:提供有关刑法和其他法律的一般法律咨询。在侦查阶段,当犯罪嫌疑人未被起诉或未被传讯出庭时,初级值班律师可以对其提供法律咨询;当一个刑事案件没有严重到可以得到由援助律师在治安法院和高等法院代理被告人出庭辩护的程度时,告知其如何进行答辩和如何表现。治安法院的值班律师可以向无人代理的被告人提供法律咨询,当被告人有可能被判处监禁刑时律师可以代理被告人第一次在治安法院出庭。
  各国刑事法律援助的内容一般包括:a.那些被羁押的犯罪嫌疑人,可以免费获得援助律师帮助,被羁押者可还通过电话咨询有关法律事务。b.被告人就刑事诉讼程序涉及的法律问题都可获得援助值班律师的咨询意见。c.对被告人没有私选辩护人或者于公审期日辩护人不到庭时,由法院或者法律援助机构指派律师为其提供律师服务,主要是法庭辩护。
  (5)律师提供援助的有偿性
  实行刑事法律援助

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