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【期刊名称】 《求是学刊》
环境公益诉讼制度的立法现状及其新课题
【英文标题】 Legislative Updates and New Challenges of Environmental Public Interest Litigation System
【作者】 孟根巴根【作者单位】 内蒙古大学法学院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 环境公益诉讼;民事公益诉讼;行政公益诉讼;原告资格;起诉要件
【英文关键词】 environmental public interest litigation, civil public interest litigation, administrational public interest litigation, plaintiff qualification, sue elements
【文章编码】 1000-7504(2016)02-0107-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 107
【摘要】

环境公益诉讼是在环境污染和生态破坏日趋严重的形势下,为保护环境公共利益的迫切需要而产生的。当下,在全国范围内发生的环境公益诉讼司法实践及某些地方制定的规范性文件牵动着国家层面的立法,并导致环境公益诉讼制度的诞生。然而,由于我国的社会价值取向、公民权利意识、法律思想、司法救济手段等诸多因素影响,使得环境公益诉讼立法不完整、不彻底,存在起诉主体受限、起诉条件过严、诉讼类型单一、相关机制的衔接不明等先天不足,让它面临新的挑战。

【英文摘要】

The establishment of the environmental public interest litigation system is based on the situation of worsening environmental pollution and urgent need for environmental protection for the public. Presently, the ongoing action of environmental public interest litigation and related local regulations are leading to the establishment of litigation at state level and creation of the environmental public interest litigation system. The environmental public interest litigation system is a new litigation system. However, the unique issues of our country such as social value orientation, consciousness of civil right, legal thought, and judicial remedies lead to the incomplete environmental public interest litigation. The consequence is limitation to the prosecutors, over harsh prosecution condition, limited type of litigation, and unclear related functions.

【全文】法宝引证码CLI.A.1217562    
  前言
  随着我国环境局势的不断加剧,公众的环保意识空前提升,他们认为环境危机绝非是与己无关。公众为了保护自己的环境私益进行各种环境争讼活动[1],在依法维权途径不畅通或者纠纷在长期解而不决时也发生过环境群体性事件[2]等所谓的社会不稳定现象。
  近年来,环境公益诉讼引起人们广泛关注,对此在理论领域有了一定的突破,相关成果接踵而来。经分析发现,这些成果主要围绕环境公益诉讼的性质、特点、功能、诉讼规则等问题展开,而且各论者唇枪舌剑、各持己见,一时呈现出“公说公有理婆说婆有理”的混战状态,难以形成理论共识。加之在当下的“实践先行,立法滞后”的状况下,环境公益诉讼经常被法院以无法可依等理由拒之门外,扔持续着立案难、审理难、执行难等局面。
  经过不少环保有识人士的不懈努力,通过《环境保护法》的修订设立了环境公益诉讼制度。这不仅是《环境保护法》的历史性突破,也是环境公益诉讼制度的里程碑。由此,环境公益诉讼有了强有力的“环境基本法”依据。但环境公益诉讼制度是一个生成过程中的新型制度,存在着起诉主体受限、起诉条件过严、诉讼类型单一、相关机制的衔接不明等诸多缺陷,仍面临着合理性、系统性和可行性等方面的诸多挑战,我们从以下几个方面进行分析。
  一、环境公益诉讼制度之法理基础
  有学者指出,环境公益诉讼之理论基础包括公民环境权理论、诉之利益理论、公共信托(包括诉讼信托)理论和私人检察长理论。{1}(P927)笔者认为,环境公益诉讼的理论基础应该在于公益性上,主要由环境权理论和诉权理论来支撑。
  首先,从环境公益诉讼的公益性方面来看,环境纠纷是否涉及“环境公共利益”是区分环境公益诉讼与环境私益诉讼的根本性标志。由此可推断,公益性是环境公益诉讼的本质特征。那么,什么叫“环境公益”呢?笼统来说,集体、国家、人类社会等不特定多数人赖以生存的公共环境资源以及公民环境权等都属于环境公益。
  其次,从环境公益诉讼的理论支撑方面来看,环境权理论是环境公益诉讼的第一个支撑点。环境权是公民、法人或其他组织对环境资源所享有的权利,具体涵盖了国家、集体和个人对环境资源管理权、环境状况的知情权、环境资源的利用权和环境侵害的请求权等。这项权利是不可侵犯的实体性权利,当这种权利被侵犯或有被侵犯之虞时,权利主体应当通过司法手段来维护自己的合法权益。这时不可缺少的是环境公益诉讼这一程序性救济途径。那么,诉权理论是环境公益诉讼的另一个支撑点。诉权是社会主体在其合法权益受到侵犯或有侵犯之虞时,通过审判方式保护其合法权益的权利。为保护环境权这一人类共同权益,每个社会主体应依法得到起诉资格。如果环境权利缺乏有效的司法救济途径,将难以保障诉权的实现,也无法保护环境公共利益。因此环境公益诉讼中赋予当事人诉权是十分重要的。
  那么,如何界定环境公益诉讼?我国学者一般认为,它就是“以保护环境公共利益为宗旨的诉讼活动”{2},即环境公共利益受到侵犯或有被侵犯之虞时,由公民、法人或其他组织向法院提起诉讼,法院依法追究加害者法律责任的活动。环境公益诉讼具有预防或避免环境公共利益遭受损害、弥补已经造成的环境公共利益的损失、克服环境行政执法不力的弊端、为环境保护公众参与提供制度保障、拓宽环境保护救济途径等诸多功能。
  按照传统诉讼客体,环境公益诉讼应分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事诉讼三类。那么,环境民事公益诉讼是针对公民、法人或其他组织的损害环境公共利益行为而向法院提起的民事救济之诉。通过环境民事公益诉讼,法院可以以责令被告停止侵犯环境公益行为、建设防治污染和生态破坏的设施、治理或恢复环境、赔偿损失等方式追究行为人民事法律责任;环境行政公益诉讼是针对行政机关的损害环境公共利益的行为(不作为)而向法院提起的司法审查之诉。通过环境行政公益诉讼,法院可以以撤销被告违法行政行为、责令被告依法履行法定职责、变更被告原具体行政行为等方式追究行政机关及其工作人员的违法责任;环境刑事公益诉讼则是检察机关为制止或制裁环境犯罪行为,对环境犯罪者追究刑事责任之诉。由于刑事诉讼是由国家检察机关代表国家提起的诉讼,本应具有公益诉讼性质。通过环境公益刑事诉讼,法院可以以刑罚方式制裁环境罪犯,从而达到环境犯罪行为的防范目的。
  具体由谁来提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,这是环境公益诉讼的核心问题,也是争论已久的焦点。既然是为了保护环境公共利益,不管与侵害后果有无利害关系的任何主体都可以充当原告,换言之,任何公民、法人或其他组织都具有环境公益诉讼的原告资格。在这一点上公益诉讼确实与传统私益诉讼截然不同,所以说它是一种新型的诉讼形态。
  二、环境公益诉讼制度之立法现状
  环境公益诉讼制度的生成并非是偶然的,它是环境问题日益突出、社会环保意识普遍提升和法律思想革新的必然产物。目前,我国环境公益诉讼制度基本已形成,并为今后的环境公益司法救济提供根本性的制度与理论支撑。
  (一)环境公益诉讼之基础化
  在我国,环境公益诉讼到20世纪末才被提出,而且它的法制化过程遭到种种阻挠,并不很顺利。有学者指出,原《环境保护法》(1989年施行)6条[3]之规定可以解释或引申为允许提起环境公益诉讼。{3}但此规定的立法目的并非在于环境公益诉讼,而在于明确公众对环境保护的权利、义务。因此,单凭此规定能够引申出环境公益诉讼,恐怕缺乏说服力难以服众。
  新修订的《海洋环境保护法》对环境公益诉讼的生成带来新的生机。新《海洋环境保护法》于九届全国人大常委会第十三次会议修订通过,自2000年4月1日起施行。按照这部法律第90条第2款规定,海洋监督管理权的部门(行政管理机关)代表国家可对责任者提出损害赔偿诉讼。此规定虽然没有明确环境公益诉讼的概念、起诉要件以及诉讼程序等具体规则,但它蕴含着环境公益诉讼这一久之热议的理论,对环境公益诉讼制度的形成奠定了立法基础,并对环境公益诉讼的理论与实践起到了很大的指导性作用。卧槽不见了
  在此基础上,一些地方的人大、法院、检察院和环保局等纷纷发布有关环境公益诉讼的规范性文件,对公益诉讼管辖、当事人、证据效力、诉讼程序等方面作出了具体规定。环保组织、检察机关根据这些规范性文件提起环境公益诉讼。虽然各级法院受理的环境公益诉讼案件屈指可数,但这些规范性文件对环保公益活动和环境公益司法提供强有力的法律依据和法律保障,为我国环境公益诉讼的司法实践掀开新的一页。
  (二)环境公益诉讼之制度化
  在上述各地对环境公益诉讼立法、司法活动有益探索的推动下,全国人大常委会从2010年起着手修改《民事诉讼法》,经过三审在2012年8月31日表决通过,自2013年1月1日起已施行。修改后的《民事诉讼法》55条将污染环境等损害社会公共利益的行为,列入了公益诉讼范畴,并规定“法律授权的机关和有关组织”可以提起民事诉讼。此规定至少提出了环境公益诉讼的起诉主体、受案范围和诉讼类型等因素,据此可以说我国环境公益诉讼迈出了关键一步,揭开了新的篇章。
  随着《民事诉讼法》的施行,环境公益诉讼的司法审查条件也不断具备。在能动司法大旗下,以贵阳创设的“环保法庭”为起点,环保法庭在全国各地相继成立。据统计,截至2013年底,成立的专门环境审判组织已经有168个[4],给环境公益诉讼提供了便利条件。但是,现行《民事诉讼法》虽然将环境公益诉讼入法,但该法未明确规定起诉主体的“法律规定的机关和有关组织”之具体载体,也限定了受案范围和诉讼类型,更对环境公益诉讼具体规则没有任何规定。这些缺陷尤其是对起诉主体过于笼统而模糊的表述,在实践中成为了地方法院不予立案的借口,法院常以“此类案件没有先例,需要等待上面指示”为由拒绝立案(如:2013年1月,邯郸冬泳协会诉山西天脊煤化工集团环境污染公益诉讼案)或者以“原告不适格”为由“立”而复“驳”(如:2013年10月,中华环保联合会诉海南天工生物工程有限公司水污染案件),使环境公益诉讼全面冰封、凸显立案更难的局面,环境公益诉讼陷入“有法难依”的窘境。为了解决新《民事诉讼法》55条有关环境公益诉讼的实践操作性差这一致命弊端,急需相应司法解释来予以具体化、细化。
  (三)环境公益诉讼之具体化
  《环境保护法》修订草案于2014年4月24日被十二届全国人大常委会第八次会议审议通过,自2015年1月1日起施行。该法第58条进一步确认环境公益诉讼的同时,将《民事诉讼法》55条的“法律规定的机关和有关组织”确定为“依法登记、从事环境公益活动、无违法记录的环保组织”,并在《民事诉讼法》设置的“环境污染公益诉讼”上增加了“生态破坏公益诉讼”这一诉讼方式,放宽了环境公益诉讼的受案范围,为我国今后的环境公益诉讼制度的构建提供了基本依据和基础。由此可见,新《环境保护法》将环境公益诉讼推上了历史性立法高度,创造了环境公益诉讼立法史上的里程碑。
  然而,现行《环境保护法》58条虽然明确了环境公益诉讼主体——“法律规定的机关和有关组织”——的条件和范围,但并非扩大起诉主体范围。因为《海洋环境保护法》和《民事诉讼法》已经确定了“行使海洋环境监督管理权的部门”和“法律规定的机关和有关组织”的起诉资格,而《环境保护法》只是明确了“法律规定的机关和有关组织”这一类模糊主体的范围和条件,仍然停留在以往的立法规模上,并没有增加检察机关、公民等新的起诉主体。因此,《环境保护法》将环境公益诉讼主体仍限制在狭小的范围之内,极大地影响或限制通过司法程序维护环境公共利益的积极性。
  另外,环境公益诉讼管辖、举证责任、证明规则等具体规则的缺位,使人民法院无则可循,无意中成为了法院拒不受理环境公益诉讼案件的主要原因之一。
  (四)环境公益诉讼之细则化
  如上所述,《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》和《环境保护法》虽然相继设置了环境公益诉讼制度,但都规定得比较原则,致使其实践操作性较差。由此,为了规范环境公益诉讼具体审判程序,并发挥其应有的功能,最高人民法院于2014年12月8日通过了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《15年解释》),自2015年1月7日起施行。
  《15年解释》对上述几部法律所设置的环境公益诉讼有关条款进行细化,强化其实践操作性。
  1.对起诉主体进行
光宗耀祖支撑着我去教室
  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}何立慧、王根命:《环境公益诉讼几个基本问题探讨——理论基础、指导思想、诉讼程序和实施路径》,载《生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会论文集》,2009.

{2}肖建国、黄忠顺:《环境公益诉讼基本问题研究》,载《法律适用》2013年第12期.

{3}蔡守秋:《论环境公益诉讼的几个问题》,载《昆明理工大学学报(社会科学版)》2009年第9期.

{4}李静云:《美国的环境公益诉讼》,载《中国环境报》2013年7月4日.

{5}卢越:《环境公益诉讼不足60起的缘由》,载《工人日报》2014年10月25日.

{6}吴梅:《关于新〈环境保护法〉的几点思考》,载《法制与社会》2014年第9期.

{7}吕忠梅:《环境公益诉讼辨析》,载《法商研究》2008年第6期.

{8}陈燕萍:《环境公益诉讼主体资格的逻辑考量》,载《山东审判》2013年第4期.

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