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【期刊名称】 《四川警察学院学报》
公安交通管理行政强制措施面临的问题与对策
【英文标题】 Problems and Countermeasures of Administrative Coercive Measures in Public Security Traffic Management
【作者】 简述芬【作者单位】 四川警察学院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 交通管理;行政强制措施;执法实践;强制性
【英文关键词】 traffic management; administrative coercive measures; law enforcement practice; mandatory
【文章编码】 1674-5612(2019)05-0016-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 16
【摘要】

公安交通管理行政强制措施是实现道路交通管理必不可少且使用最为频繁的行政执法手段。其在立法上存在设定权不严格和内容规定不严谨的法律问题;在实施过程中面临缺乏统一辨识标准、实践性不强、交通警察法律素养不足以及监督机制不健全导致其实施不到位等实务问题。解决对策是:统一辨识标准,在调研基础上明确公安交通行政管理强制措施的种类;从法律层面规范公安交通管理行政强制措施的设定、创新并规范实施主体的规定;通过开展教育培训、实务训练、加强执法监督、明确法律救济。

【英文摘要】

Administrative coercive measures are the most essential and the most frequently-used means in public security traffic management. However, there are some problems in the legislation and in the law enforcement practice leading to poor implementation effect, including inexact enacting right, loose content rules, disunified identification standard, weak practicalness, inadequate legal literacy of traffic police and imperfect supervision system. The following countermeasures are suggested. First, identification standard should be unified and the types of administration coercive measures should be clarified based on investigation. Second, the establishment of administrative coercive measures should be regulated from the legal level and the provisions of the executor should be innovated and standardized. Third, the supervision system should be strengthened and legal relief should be defined through carrying out education and training, practical training.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279711    
  
  

《行政强制法》作为我国行政法治的又一个里程碑,已于2012年1月1日起实施生效,该法通过规范行政强制措施的设定实施,旨在保护公共利益和社会秩序,保护公民法人和其他组织的合法权益,保障并监督行政机关依法行使职权。随着法治中国建设的大力推进,法治公安建设的目标和要求越来越明晰,执法规范化建设成为实现法治公安建设的要求之一,需要着力解决执法工作中存在的问题,切实把严格规范公正文明执法要求落实到每一项执法活动和每一个执法环节,更好地维护人民合法权益,促进社会公平正义。

公安交通管理行政强制措施是一项重要的行政权,是实现道路交通管理的目标必须采用的行政强制手段。交通警察站在交通管理的第一线,任务重、责任大,特别是近几年我国的机动车保有量和机动车驾驶人保有量激增,道路交通快速发展,道路交通违法行为突出,交通警察在执法过程中与当事人发生冲突导致被袭击的情况时有发生。如果没有法律法规设定行政强制措施,公安交通管理部门就不能及时制止某些交通违法行为,难以有效履行职责,道路交通秩序也难以得到保障。然而,公安交通管理行政强制措施是种类最繁杂、使用最频繁的执法手段,也是法律规范较为薄弱,极易出现违法违纪、侵害交通参与者合法权益的行政执法手段,在实践中面临着诸多问题。

一、公安交通管理行政强制措施面临的法律问题与实务问题

(一)公安交通管理行政强制措施的种类及判断标准存在较大争议

目前学者对于公安交通管理行政强制措施的研究比较多,学界一致认为公安交通管理行政强制措施规定分散、种类繁多、名目混乱,不便于辨别且严重影响到行政效率。通过梳理现行法律和法规,并结合公安机关交通管理实务工作,现行的公安交通管理行政强制措施有:检验体内酒精含量及国家管制的精神药品、麻醉药品、保护性约束、传唤、盘问、检查、继续盘问、强制撤离、交通管制、扣留机动车、扣留机动车行驶证、扣留机动车驾驶证、拖移机动车、收缴物品、扣留非机动车等,具体见表1。

表1有关法律法规对公安交通管理行政强制措施种类的规定

┌────────────┬────────────────────────┐
│法律法规        │行政强制措施种类                │
│            ├──────────┬─────────────┤
│            │针对人身自由    │针对财物         │
├────────────┼──────────┼─────────────┤
│《道路交通安全法》   │约束        │交通管制;扣留车辆;扣留机│
│            │          │动车;拖移机动车;收缴  │
├────────────┼──────────┼─────────────┤
│《道路交通安全法实施条例│强制撤离;检测酒精、│扣留机动车驾驶证;收缴;拖│
│》           │管制药品含量;卸载 │移            │
├────────────┼──────────┼─────────────┤
│《道路交通违法行为处理程│检测酒精、管制药品含│扣留车辆;扣留机动车;拖移│
│序》          │量;约束      │机动车;收缴       │
├────────────┼──────────┼─────────────┤
│《道路交通事故处理程序规│强制撤离;传唤;检测│交通管制;扣留车辆    │
│定》          │酒精、管制药品含量 │             │
├────────────┼──────────┼─────────────┤
│《人民警察法》     │继续盘问;强行带离;│交通管制         │
│            │保护性约束     │             │
├────────────┼──────────┼─────────────┤
│《治安管理处罚法》   │传唤;保护性约束  │扣押           │
├────────────┼──────────┼─────────────┤
│《公安机关办理刑事案件程│传唤        │查封;扣押;冻结     │
│序程序规定》      │          │             │
├────────────┼──────────┼─────────────┤
│《公安机关办理行政案件程│保护性约束;继续盘问│扣留;扣押        │
│序规定》        │;强制传唤;强制检测│             │
│            │;拘留审查;限制活动│             │
│            │范围        │             │
└────────────┴──────────┴─────────────┘

结合有关法律规定和有关学者的研究,现行的公安交通管理行政强制措施可分为三类,分别是:不属于行政强制措施的措施;存在争议的公安交通管理行政强制措施;认为是属于行政强制措施,但考虑其设定权问题,又分为“符合法律设定”的行政强制措施以及“不符合法律设定”的行政强制措施。

1.不属于行政强制措施的措施。(1)交通管制:《人民警察法》第15条和《道路交通安全法》第40条规定了交通管制措施的实施条件、目的和实施主体。交通管制措施不是具体行政行为,是可以反复适用多次的抽象行政行为,交通管制措施的约束力是“往后性约束”,即在交通管制开始的一段时间内实施{1};胡建淼教授认为其为一种管理状态而不是行为,在这种交通管制状态下,行政机关会采取许多具体的手段来,在分析时应当根据采取的具体手段来做具体分析{1}。(2)强制撤离现场:强制撤离现场描述的是一种结果,而不是方式{2}。(3)收缴:从法律后果来看,收缴是一种处分性行为,它与查封、扣押等限权性行为不同,它不仅仅限制对象物的使用权,而是剥夺其所有权,对行政管理相对人的利益影响是一样的。《道路交通安全法》第96条、第97条、第100条、第108条中规定了“收缴”适用的相关条件,但不将其作为是行政强制措施。请你喝茶

2.存在争议的公安交通管理行政强制措施。(1)行政检查:胡建淼教授认为它是一种程序性、可吸附性行为,当他被后续的一种行为吸附时,就不作为一种独立的行政强制措施对待;但有关对人体的强制检查应归并于“限制人身自由”的行政强制措施{1}。(2)盘问:董鹏{2}认为盘问不是强制措施,但未阐明理由。张莉{2}认为盘问是行政强制措施,且与检查一起使用,称为盘查,针对可能具有违法或者犯罪行为的嫌疑人进行盘问和对其所带的物品和人身进行检查,以发现或确认违法。(3)传唤:《治安管理处罚法》第82条规定了传唤的适用条件,但《道路交通安全法》并没有条文对其进行规范,却广泛应用于道路交通管理领域。(4)检测体内酒精或国家管制的精神药品、麻醉药品含量:董鹏{2}认为是一种行政证据调查行为,目的是得到相对人体内酒精或药品含量的一个参考量,为后续的行政行为提供依据。既不是对人身自由的限制,也不是对财物的限制,因此不是行政强制措施。张莉认为安全可靠的驾驶对于公共安全尤为重要,涉嫌酒后或服用精神药品后驾驶车辆的行为必须严厉禁止并强制做检测,这一过程中涉及当事人的人身权益和隐私,因此属于行政强制措施{3}。

交通管理领域采用的比较有争议的公安交通管理行政强制措施{3}还有:强制拆除、强制报废、卸载、扣押。

3.属于公安交通管理行政强制措施

《行政强制法》中对于行政强制措施的设定进行了明确规定:行政强制措施由法律设定;行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施;地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物以及扣押财物的行政强制措施;法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施等。根据上述规定,将现行的公安交通管理行政强制措施分为“符合法律设定”的行政强制措施和“不符合法律设定”的行政强制措施两大类,具体详见表2。

表2公安交通管理行政强制措施

┌─────┬─┬────────┬───────────┐
│类别   │措│“符合法律设定”│“不符合法律设定”的行│
│     │施│的行政强制措施 │政强制措施      │
│     │名│        │           │
│     │称│        │           │
│     │ ├──┬─────┼────┬──────┤
│     │ │适用│法律法规 │适用对象│法律法规  │
│     │ │对象│     │或行为 │      │
│     │ │或行│     │    │      │
│     │ │为 │     │    │      │
├─────┼─┼──┼─────┼────┼──────┤
│限制人身自│盘│法犯│《人民警察│/    │/      │
│由    │问│罪嫌│法》   │    │      │
│     │ │疑人│     │    │      │
│     │ │员 │     │    │      │
│     ├─┼──┼─────┼────┼──────┤
│     │检│违法│《人民警察│/    │/      │
│     │查│犯罪│法》   │    │      │
│     │ │嫌疑│     │    │      │
│     │ │人员│     │    │      │
│     ├─┼──┼─────┼────┼──────┤
│     │继│违法│《人民警察│违法犯罪│《公安机关适│
│     │续│犯罪│法》   │嫌疑人员│用继续盘问规│
│     │盘│嫌疑│     │    │定》《公安机│
│     │问│人员│     │    │关办理行政案│
│     │ │  │     │    │件程序规定》│
│     ├─┼──┼─────┼────┼──────┤
│     │传│违反│《治安管理│交通肇事│《公安机关办│
│     │唤│行政│处    │嫌疑人;│理行政案件程│
│     │ │管理│罚法》  │交通肇事│序规定》《道│
│     │ │人员│     │逃逸人或│路交通违法行│
│     │ │  │     │者与协查│为处理程序规│
│     │ │  │     │通报相符│定》第26条、│
│     │ │  │     │的嫌疑人│《道路交通事│
│     │ │  │     │    │故处理程序规│
│     │ │  │     │    │定》第35条、│
│     │ │  │     │    │第45条   │
│     ├─┼──┼─────┼────┼──────┤
│     │强│/  │/     │涉嫌毒驾│《道路交通违│
│     │制│  │     │、酒驾的│法行为处理程│
│     │检│  │     │交通违法│序规定》《公│
│     │测│  │     │行为人 │安机关办理行│
│     │ │  │     │    │政案件程序规│
│     │ │  │     │    │定》《道路交│
│     │ │  │     │    │通安全违法行│
│     │ │  │     │    │为处理程序规│
│     │ │  │     │    │定》《道路交│
│     │ │  │     │    │通安全法实施│
│     │ │  │     │    │条例》第105 │
│     │ │  │     │    │条     │
├─────┼─┴──┼─────┴────┼─────────────────────┤
│类别   │措施名称│“符合法律设定”的行│“不符合法律设定”的行政强制措施     │
│     │    │政强制措施     │                     │
│     │    ├─────┬────┼──────┬──────────────┤
│     │    │适用对象或│法律法规│适用对象或行│法律法规          │
│     │    │行为   │    │为     │              │
├─────┼────┼─────┼────┼──────┼──────────────┤
│限制人身自│保护性约│醉酒驾驶机│《道路交│精神病人;涉│《公安机关办理行政案件程序规│
│由    │束   │动车的交通│通安全法│嫌酒、毒驾的│定》《道路交通安全实施条例》│
│     │    │违法行为人│》第91条│交通违法行为│第105条;《道路交通安全违法 │
│     │    │、精神病人│第4款; │人;酒后失控│行为处理程序规定》第33条  │
│     │    │     │《人民警│或拒检   │              │
│     │    │     │察法》第│      │              │
│     │    │     │14条  │      │              │
│     ├────┼─────┼────┼──────┼──────────────┤
│     │扣留事故│搜集交通事│《道路交│搜集交通事故│《道路交通事故处理程序规定》│
│     │车辆  │故证据的需│通安全法│证据;交通肇│第39条;第45条       │
│     │    │要    │》第72条│事逃逸车辆或│              │
│     │    │     │    │者嫌疑车辆 │              │
│     ├────┼─────┼────┼──────┼──────────────┤
│     │扣留机动│客车超员、│《道路交│取证需要  │《道路交通安全违法行为处理程│
│     │车   │货车超载;│通安全法│      │序规定》第28条       │
│     │    │未悬挂机动│》第92条│      │              │
│     │    │车号牌,未│;第95条│      │              │
│     │    │放置检验合│;第96条│      │              │
│     │    │格标志、保│;第98条│      │              │
│     │    │险标志等若│;第110 │      │              │
│     │    │干行为  │条。  │      │              │
├─────┼────┼─────┼────┼──────┼──────────────┤
│财物   │扣留机动│/     │/    │取证需要  │《道路交通安全违法行为处理程│
│     │车行驶证│     │    │      │序规定》第28条       │
│     ├────┼─────┼────┼──────┼──────────────┤
│     │扣留机动│累积记分达│《道路交│享有外交特权│《道路交通事故处理程序规定》│
│     │车驾驶证│到规定分值│通安全法│与豁免的人员│第100条           │
│     │    │的机动车驾│》第24条│发生道路交通│              │
│     │    │驶人   │;《道路│事故时,交通│              │
│     │    │     │交通安全│警察认为应当│              │
│     │    │     │法实施条│给予暂扣或者│              │
│     │    │     │例》第23│吊销机动车驾│              │
│     │    │     │条   │驶证处罚的 │              │
│     ├────┼─────┼────┼──────┼──────────────┤
│     │拖移  │妨碍其他车│《道路交│/      │/              │
│     │机动车 │辆、行人通│通安全法│      │              │
│     │    │行的机动车│》第93条│      │              │
│     │    │;    │;《道路│      │              │
│     │    │     │交通安全│      │              │
│     │    │     │法实施条│      │              │
│     │    │     │例》第10│      │              │
│     │    │     │4条   │      │              │
│     ├────┼────

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}董鹏.浅议交通管理中的行政强制措施[J].湖南警察学院学报,2012(4):56-60.

{2}张莉.公安交通管理行政强制措施种类探析[J].江西警察学院学报,2016(3):39-43.

{3}纳瑛.对“行政强制措施”识别标准的反思:以道路交通领域为观察对象[J].贵州大学学报,2005(3):130-134.

{4}张莉.法治公安建设背景下的交通安全行政强制措施适用研究[J].山东警察学院学报,2018(2):115-121.{5}胡建淼.关于《行政强制法》意义上的“行政强制措施”的评判和甄别[J].政治与法律,2012(12):2-13.土豪我们做朋友好不好

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