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【期刊名称】 《南京工业大学学报(社会科学版)》
我国矿山环境治理保证金制度研究综述
【英文标题】 A Summary of Research on Deposit System of Mine Environmental Governance in China
【作者】 王维维杨思留
【作者单位】 中国矿业大学公共管理学院中国矿业大学公共管理学院
【中文关键词】 矿山环境治理;环境治理保证金;矿山环境治理恢复基金
【英文关键词】 mine environmental governance; environmental governance deposit; mine environmental restoration fund
【文章编码】 1671-7287(2017)02-0031-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 31
【摘要】 我国矿山环境治理保证金制度的发展经历了初始阶段、形成阶段和发展阶段,相关研究成果也涉及矿山环境保证金制度的提出及合理性、基本设计和深化等问题。随着国务院颁布《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》,在未来的矿山环境治理保证金制度研究中需要关注“环境治理保证金”调整的合理性、“治理恢复基金”的“担保”性质、环境治理恢复基金制度的理论基础、环境治理保证金制度的规范性、“治理恢复基金”和各类税费的冲突与协调以及“治理恢复基金”的标准与使用等问题。受保证金制度实践的制约,关于矿山环境治理保证金制度研究的广度和深度还有进一步拓展的空间。
【英文摘要】 The development of mine environmental governance deposit system in China has gone through the initial stage, the formation stage and the development stage. The related research findings also involve the formulation and rationality, basic design and deepening of the deposit system. With the promulgation of the Notice on the Reform of Mineral Resource Equity Benefit System issued by the State Council, the future research on the management of deposit system of mine environmental protection needs to pay due attention to the rationality of the adjustment of "environmental governance deposit",the "warrant" function of the deposit, its theoretical basis and normalization ,conflicts and coordination between the fund and various taxes and the alike, as well as the standards and use of the fund. There is room for further development of the scope and depth of the study on the deposit management system of mine environmental governance.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254351    
  矿山环境治理保证金制度(以下简称保证金制度),是指采矿企业向行政管理机关交纳一定数额的资金,以保证开采终结后,通过对矿山环境的保护与治理,使其开采的矿山环境达到验收标准,并予以返还的制度[1]。保证金制度是现代矿山生态环境治理的一项重要制度,也是实施矿区生态修复,治理矿区因矿山资源开采造成的环境问题,建设生态文明矿区,最终实现矿区所在地社会经济可持续发展的重要举措{1}。我国矿山环境治理保证金制度自实施以来,得到研究者的广泛关注,其研究成果不断涌现,该文主要对现有的研究成果进行尝试性逻辑梳理。
  纵观科学研究的一般过程,一套成熟的理论体系至少要经历三个阶段,即初始阶段、形成阶段、成熟阶段。我国保证金制度理论体系同样符合这个“三段论”,它初始于20世纪90年代,形成于本世纪初,现正处于深化发展阶段,它是基于我国保证金制度实践与理论内在关系共同作用的结果。
  一、初始阶段:我国矿山环境治理保证金制度的提出及合理性论证
  我国矿山环境治理保证金制度始于20世纪90年代内蒙古、甘肃、辽宁等地建设项目“三同时”保证金制度的成功经验[2]。建设项目“三同时”制度是1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》第六条规定的首创制度,它与“环境影响评价”制度并称我国建设项目环境管理的两大法宝{2}。《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布施行以后,全国各地纷纷开始实行“三同时”制度,但法律条文中由于缺乏实施的保障措施,导致“三同时”制度难以落实到位,此时,内蒙古、甘肃、辽宁等地探索试点“三同时”保证金制度。实践证明,“三同时”保证金制度大大提高了“三同时”的执行效率,显示了这一制度的生命力。1993年国家环保局发布了《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》,明确提出:有条件的地区、要逐步试行“三同时”保证金制度,为该制度的实行提供了政策依据。
  随着20世纪90年代以来我国经济的高速发展,矿产资源需求量成几何增长,结果导致矿产资源的滥开滥挖,矿山生态环境急剧恶化而又得不到有效遏制,建设项目“三同时”保证金制度的成功经验就被移植到矿山环境治理制度的设计之中。1995年广州市人民政府发布了《开采矿产资源恢复自然生态保证金管理法》,这是我国最早颁布矿山环境治理保证金制度的地方规章,此后河北、四川、山西、浙江、湖南等省人大常委会分别进行地方立法,颁布矿山环境治理保证金条例[3]。与此冋时,国家相关主管部门也开始关注这一制度,2000年,国土资源部在一次工作会议上第一次提到该项制度;2003年12月,国务院发布我国第一部《矿产资源政策》白皮书,首次以文件形式提出我国矿山环境保证金制度;2005年8月,在国务院发布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》中,再次强调要积极推进矿山生态环境保证金制度;2006年2月,财政部、国土资源部、环保总局联合发布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》中,正式明确提出建立我国矿山环境治理保证金制度,显然,我国矿山环境治理保证金制度是“三同时”保证金制度在矿产资源领域的延伸和独立化。
  在这个阶段,建设项目“三同时”保证金制度研究基本遵循了实践与理论相结合的研究理路[4],矿山环境治理保证金制度研究也延续了这样的研究范式,总体看,这个时期的研究主要对矿山环境治理保证金制度的必要性、可行性、内涵、基本原则等问题进行了初步探讨。
  一是关于保证金制度的必要性与可行性。保证金制度建立的必要性与可行性是我国矿山环境治理保证金制度首先要解决的课题。关于保证金制度必要性,主要集中在三个方面研究:(1)实现我国矿业可持续发展的需要。由于矿产资源开发利用,造成土地破坏、生态平衡失调、“三废”污染严重,需要我们制定专门制度——保证金制度,保护和恢复矿山环境{3}。(2)规制采矿探矿行为的重要手段。由于我国探矿、采矿准入的低门槛,矿业权人滥采滥挖、破坏性开采,造成矿山环境破坏,而破坏后的环境治理则由政府“买单”,这既不能规制矿业的机会主义行为,也增加了政府的负担,保证金制度可以引导中国矿山环境保护从行政手段强制式管理向经济手段激励式治理的转变{4}。(3)解决我国矿山环境治理财政资金短缺的重要举措。矿山环境恢复治理所需的资金数量庞大,仅矿山土地复垦一项的平均费用即为3000元/亩。在国家对环境治理财政投入有限的情况下,矿山企业自觉地对矿山环境进行恢复治理就成为解决矿山环境治理资金短缺的重要举措,而矿山企业的自觉治理需要矿山环境恢复治理保证金制度来保障{5}。关于保证金制度可行性,主要集中在两个方面的研究:(1)保证金制度有经济学基础,主要从外部性理论阐述了保证金制度存在的内在关系,认为矿山开采是一种交易关系,其交易对象即矿产资源是与矿山环境捆绑在一起的环境资源,矿山企业在矿山开采过程中,必然产生外部性问题,而矿山企业并没有把环境资源纳入到企业的运营成本之中,因此,要使企业经营中产生的经济外部性内部化,保证金制度是解决这种内部化的有效途径;(2)国内外矿山环境治理保证金制度的成功经验。应该说,保证金制度必要性与可行性研究为其在我国的广泛实施提供了理论上的依据。
  二是关于保证金制度内涵的界定。保证金制度内涵是这个阶段研究所要解决的重点与难点之一。骆云中是最早研究矿山环境保证金内涵的学者之一,他在分析国外矿山土地复垦内涵基础上将保证金制度定义为“企业在得到采矿许可证前,必须以一定数量的资金、资产作为复垦执行保证金,存放在有关管理机构,以确定矿山土地复垦工程的完成”{6}。“矿山环境恢复治理保证金制度研究”课题组也为矿山环境治理保证金给出了比较权威的界定,即“为了保证采矿权人在采矿过程中合理开采矿产资源、保护矿山环境,在闭坑、停办、关闭矿山后,做好矿山环境恢复治理、地质灾害防治等工作应缴纳的备用治理费或质保金”{5},这一概念至今仍被学界普遍采用。
  三是关于保证金制度基本原则。保证金制度基本原则是指保证金收取或制度设计过程中必须遵循的基本价值和总要求。这方面研究主要集中为:保证金实际需要与开矿企业承受能力相适应原则;严格规定保证金的缴纳、管理、使用、审计和监督的原则;矿山环境治理验收合格与保证金严格返还原则;保证金收到不免除民事责任与法律责任原则;保证金收取略高于环境治理费用原则;等等。这些研究所确定的保证金基本原则,至今被采用。
  总之,在这个阶段,我国矿山环境治理保证金制度刚刚提出,对于将要建立什么样的保证金制度?怎样建立保证金制度?既缺乏实践经验,也缺乏系统性理论基础,这个时期只能对保证金制度设立的内涵、合理性及基本原则等进行初步探讨。
  二、形成阶段:我国矿山环境治理保证金制度体系的基本设计
  2006年2月,“三部局”正式明确提出保证金制度,同年4月,国务院批准山西省进行保证金制度的试点工作,2007年12月,国务院颁布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》,要求各地结合建立矿山环境治理保证金制度试点,并按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”原则,加强对准备金的监管。此后,全国各地纷纷进行保证金的试点工作,颁布矿山环境保证金“暂行办法”或“通知”[5],通过几年的试点工作,2009年3月,国土资源部颁布了《矿山地质环境保护规定》,规定了保证金制度的原则、征收办法、标准、验收及监督等主要内容,这既是几年来保证金制度试点经验的总结,也是研究成果的结晶,在一定程度上标志着我国矿山环境治理保证金制度体系的基本形成。
  在这个阶段,保证金制度研究重点围绕建立什么样保证金制度体系及怎样建立这个体系。陈德敏等较早地对保证金制度体系,即对保证金制度的基础、立法、适用、收缴、标准、方式、监管、治理、验收进行了研究。他认为,国家管理权与经济激励机制分别构成保证金制度体系公权力与经济学的两大基础。在立法上,要修订《中华人民共和国矿产资源法》,使保证金制度与矿产资源规划、勘查登记、采矿许可制度共同构成我国矿产资源监督制度;保证金制度适用主体为采矿权人与探矿权人,担保内容包括合法、合理开采义务行为及其行为的延伸责任和附随义务。在保证金收缴上,国土资源行政主管机关是保证金收缴的行政部门,保证金收缴标准要考虑采矿面积、年限、矿种、方式、规模及对生态环境影响程度,收缴方式可以采取“一次性缴纳”与“分期缴纳”两种方式。在验收方面,强调要制定科学合理的验收标准,一旦验收达到标准,就要立即将保证金返还给缴纳义务人{7}。陈德敏这些研究,勾勒出我国矿山环境治理保证金制度体系的大体轮廓。
  孙贵尚基于保证金理论研究及保证金实践经验,对“保证金制度体系构成”进行了深入探讨:一是明确保证金的缴纳对象及用途,特别强调保证金只能用于矿产资源开发过程中引发的地质灾害的预防、治理,只能专款专用;二是保证金缴存标准,要着重考虑当地社会经济发展的状况与开发企业的承担能力;三是要严格保证金返还程序,规制行政权力的滥用,保证开矿企业的合法权益;四是建立对违法人员的责任追究机制;五是建立保证金相关管理制度,如制定矿山环境治理的验收标准与验收方法,明晰矿山环境治理管理体系,等等{8}。如果说,陈德敏对我国矿山环境保证金制度体系进行了科学预设,那么孙贵尚基于我国矿山环境保证金理论与实践的内在逻辑进行了建构,这两篇论文成为保证金制度体系研究的代表性文献。
  实际上,这个阶段,许多学者对保证金制度体系进行了卓有成效的研究,取得了一系列成果。王世进等基于我国保证金制度现状及对国外保证金制度的借鉴,提出要加快国家层面立法工作,可以优先考虑由国务院制定保证金条例,然后修订《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水污染防治法》等,通过立法规范我国矿山环境保证金法律制度体系;强调要处理好保证金各部门之间的关系,建立完善保证金管理体制;明确保证金缴纳界限,在保证金缴纳比例上,要依据开采矿山对环境造成的破坏程度确定{9}o程琳琳在对我国保证金制度现状分析的基础上,提出多种保证金形式,如现金、应收账款、政府债券、一切可以体现企业资金实力的票

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【注释】                                                                                                     
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