查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《南京工业大学学报(社会科学版)》
我国地面沉降防治法律制度的现状评估与立法完善
【英文标题】 On Situation and Improvement of Land Subsidence Prevention and Control Related Legislation in China
【作者】 王文革【作者单位】 上海政法学院经济法学院
【中文关键词】 沉降防治法律体系;生态安全;水资源管理
【英文关键词】 ground settlement prevention legal system; ecological security; water resources management
【文章编码】 1671-7287(2017)04-0072-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 4
【页码】 72
【摘要】 我国现行地面沉降防治法律制度的立法规定比较零散、缺乏系统性,同时,在制度设计原则、预防性制度、区域性防治制度等方面都存在明显的不足,应在预防为主、统筹兼顾、因地制宜、分类管理、重点管理等原则指导下,不断健全地面沉降防治法律体系。完善我国地面沉降防治法律制度的具体对策包括:健全地面沉降法律体系和管理体制,建构地面沉降预防性法律制度,建构区域性地面沉降防治制度,建立地面沉降行政公益诉讼救济制度,完善相关的地下水管理、土地管理制度等。
【英文摘要】 The exsiting legislative provisions on land subsidence prevention and control in China are fragmented and unsystematic, with obvious deficiency in the system design principle, preventive system, regional prevention system. Constant efforts should be made on improvement of prevention, overall planning, classification and key management according to local conditions. Specific measures include: perfecting the legal system and the management system for ground settlement, constructing legal system of ground settlement prevention as well as regional land subsidence prevention and control system, establishing public interest litigation relief system for ground settlement, improving the management of groundwater, land management system etc.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254359    
  地面沉降是由于地下土层压缩变形而导致区域性地面缓慢下降形成的一种地质灾害现象,地面沉降问题是一个全球性的环境问题。各国对地面沉降问题的关注,肇始于19世纪末20世纪初。人为因素的地面沉降最早于1891年,出现在墨西哥城,1898年在日本新潟发现,随后普遍发生在20世纪七八十年代。目前已发生地面沉降的国家和地区已遍及亚洲、欧洲、美洲、非洲、大洋洲世界五大洲,已有60多个国家的地面沉降问题非常突出,以美国、日本等国家的沉降分布地区最为广泛。其中美国有50多个州出现地面沉降,是目前世界上沉降范围最大的国家{1}。
  中国于20世纪20年代初,在上海和天津市区发现地面沉降,至20世纪60年代两地地面沉降灾害已十分严重。20世纪70年代,长江三角洲主要城市、天津平原区、华北平原区相继产生地面沉降。20世纪80年代以来,随着农村地区地下水开采利用量的大幅度增加,地面沉降范围从城市向农村拓展,同时,地面沉降地区伴生的地裂缝,加剧了地面沉降灾害{2}。目前,全国19个省份中,超过50个城市发生了不同程度的地面沉降,累计沉降量超过200毫米的总面积超过7.9万平方公里,地面沉降问题愈发严峻[1]。
  2017年4月1日,中共中央、国务院决定设立国家级新区——雄安新区,远期控制面积2000平方公里。2017年8月23日,中国地质调查局移交给雄安新区管委会的新区地质调查报告中就指出雄安新区工程建设应关注地面沉降问题。除了工程建设,地下水超采也将进一步加剧雄安新区地面沉降。雄安新区地处缺水的冀中平原,该区域地下水超采严重,尤其是随着新区建成,用水规模的扩大,地下水超采问题会更加严重,地面沉降也会更加严重。位于华北平原的雄安新区的国家规划与建设,更加凸显了完善地面沉降法律制度的紧迫性。因此,亟待通过完善相关法律制度来预防和治理地面沉降问题。
  一、我国地面沉降防治法律制度现状及评估
  地面沉降的原因包括自然因素和人为因素。自然因素包括构造下沉、地震、火山活动、地应力变化及土体自然固结等,自然因素造成的地面沉降量占总沉降量的3%左右{3}。人为因素主要指开采地下流体资源(油、气、水),开采地下固体矿产资源以及工程建设等,这是引起地面沉降的主要原因。随着当代社会各国乃至跨国环境问题的产生,环境法作为一个新兴的法学领域应运而生。环境法通过控制、影响和干预各种人为的影响环境的社会活动,为解决环境污染、生态破坏等各式各样的环境问题提供了日益完备的、有效的法律工具。就地面沉降问题而言,目前,我国尚没有一部统一的法律、法规,关于地面沉降的立法主要散见于一系列有关的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划中。总体来看,地面沉降防治立法明显不足,存在一系列亟须解决的问题。
  1.我国地面沉降防治法律制度现状
  我国有关地面沉降的规定主要体现在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)、《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)、《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)等法律中。
  在宪法层面,我国1982年制定的《宪法》十条规定了“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”;第二十六条规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。《宪法》的这一规定是制定其他地面沉降防治法律、法规的基本依据。
  在一般法律层面《矿产资源法》(1996年修订)三十二条规定了“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的,应当负责赔偿,并采取必要的补救措施”。《土地管理法》(2004年修订)四十二条规定了“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业”。《环境保护法》(2014年修订)三十条规定了“开发利用自然资源,应当合理开发,保护生物多样性,保障生态安全,依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施”;第三十二条规定了“国家加强对大气、水、土壤等的保护,建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”;第三十三条规定了“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,促进农业环境保护新技术的使用,加强对农业污染源的监测预警,统筹有关部门采取措施,防治土壤污染和土地沙化、盐溃化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象,推广植物病虫害的综合防治”。《水法》(2016年修订)三十一条规定了“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动,应当遵守经批准的规划;因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的,应当承担治理责任”;第三十六条规定了“在地下水超采地区,县级以上地方人民政府应当采取措施,严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水,应当经过科学论证,并采取措施,防止地面沉降和海水入侵”。
  以上《矿产资源法》《土地管理法》《环境保护法》《水法》等法律规定,都为地面沉降的立法提供了法律基础。但是,概括地分析,这些相关的法律条款,基本上都是围绕着土地生态环境和资源生态保护总体而作出的原则性、概括性规定,既没有专门性地针对地面沉降问题,也没有规定相关污染、破坏行为的违法性适用条件及其承担的相应法律责任。
  在行政法规层面,我国有关地面沉降的规定主要体现在《地质灾害防治条例》以及《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》中。2003年国务院颁布了《地质灾害防治条例》(以下简称《条例》)。《条例》规定了地质灾害防治工作的基本原则、管理体制、地质灾害规划和预防制度、地质灾害治理制度、地质灾害应急制度和法律责任等。主要内容包括:一规定了“地质灾害防治应当坚持预防为主、避让与治理相结合,全面规划、突出重点的原则”;规定了治理责任主体即“自然因素造成的地质灾害,由各级人民政府负责治理;人为因素引发的地质灾害,谁引发、谁治理”;规定了地质灾害防治管理体制,即“国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作”。
  在实践中,2007年6月18日,国务院正式同意建立由国土资源部牵头的全国地面沉降防治部际联席会议制度。该会议主要职能包括:传达、贯彻党中央、国务院领导同志关于地面沉降防治工作的指示精神,组织协调和指导地面沉降防治工作;研究制定地面沉降防治相关政策;督促、检查地面沉降防治工作的落实,及时通报工作进展情况;加强信息收集与交流,不定期编印联席会议简报;完成国务院交办的其他事项。
  2011年,国务院发布了《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》,进一步强调:建立健全地面沉降、塌陷及地裂缝防控机制。建立相关部门、地方政府地面沉降防控共同责任制,完善重点地区地面沉降监测网络,实行地面沉降与地下水开采联防联控,重点加强对长江三角洲、华北地区和汾渭地区地下水开采管理,合理实施地下水禁采、限采措施和人工回灌等工程,建立地面沉降防治示范区,遏制地面沉降、地裂缝进一步加剧。在深入调查的基础上,划定地面塌陷易发区、危险区,强化防护措施。制定地下工程活动和地下空间管理办法,严格审批程序,防止矿产开采、地下水抽采和其他地下工程建设以及地下空间使用不当等引发地面沉降、塌陷及地裂缝等灾害。
  在部门规章层面,我国有关地面沉降的规定主要体现在《全国地面沉降防治规划(2011—2020年)》中。经国务院批准,国土资源部、水利部于2012年3月2日印发了《全国地面沉降防治规划(2011—2020年)》,这是中国首部地面沉降防治规划。规划明确了地面沉降防治的制度和措施,主要包括:“实施地面沉降调查、查明全国地面沉降灾害现状、发展趋势、形成原因及分布规律;建立地面沉降监测网络;建立健全政府主导、部门协同、区域联动的地面沉降防治工作体系;形成适合我国国情的地面沉降防治与地下水控采技术方法体系;建立区域地面沉降防治与地下水管理技术支撑体系;完善地面沉降监测与防治技术体系、管理体系;实施重点地区水资源配置与地下水禁采限采、含水层恢复修复工程,使地面沉降恶化趋势得到有效控制”。2016年12月国务院批复《全国地质灾害防治“十三五”规划》,对于地面沉降防治工作的开展具有重要的指导意义。
  2.对我国地面沉降防治法律制度的评估
  第一,地面沉降防治立法体系不健全。2003年,国务院颁布了《地质灾害防治条例》;2007年,建立了地面沉降防治部际联席会议制度;2012年2月20日,中国首部地面沉降防治规划获得国务院批复。但时至今日,我国并未颁布专门的法律或条例来规范地面沉降防治问题,相关立法中的相应内容缺乏解决地面沉降问题的系统性、针对性和可操作性。在地方立法层面,也只有上海市于2013年7月出台了《上海市地面沉降防治管理条例》。对于区域性地面沉降问题,缺少区域协同立法。整体来看,我国地面沉降防治立法尚处于起步阶段,法律体系不健全。
  第二,地面沉降监管体制不健全。当前地面沉降防治任务仍然艰巨,地区联动、部门联动还未到位。各地区之间的合作不到位,未能很好地共建本区域地面沉降监测网络和信息系统,未能有效建立起信息通报和信息共享制度以及区域信息发布协调机制,未能及时汇总本地区地面沉降防治信息。由于缺乏有组织有计划的合作,导致区域之间信息不完善,未能形成统一目标,这也给治理带来了一

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}崔振东,唐益群.国内外地面沉降现状与研究[J].地震工程学报,2007, 29(3)1275-278.
  {2}董思学,鲍金杰.特殊曲线模型在地面沉降预测的应用研究01.科技信息,2011(14):143.
  {3}窦贤.城市:正在下沉![J].国土资源,2007(4)140-45.
  {4}蔡守秋.生态安全环境与贸易法律问题研究[M].北京:中信出版社,2005:1-2.
  {5}亓军强,施斌,蔡奕,等.美国的地面沉降及其对策[J].地球科学与环境学报,2002, 24(4):58-62.
  {6}王文革.城市土地节约利用法律制度:现状、问题与对策[J].法商研究,2008(1)169-77.
  {7}彭小云.国外“地陷刹闸”[J].国土资源导刊,2012(10)132-33.
  {8}唐·威尔莫特.加州部分旱灾地区发生地面沉降[EB/OL].|2017-09-13].http: //tech.qq.com/a/20150906/013434.htm.
  {9}蔡守秋.从综合生态系统到综合调整机制:构建生态文明法治基础理论的一条路径[J].甘肃政法学院学报,2017(1)11-29.
  {10}马多思.上海“地陷”自救[J].国土资源导刊,2012(10):126-28.
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1254359      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多