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【期刊名称】 《南京工业大学学报(社会科学版)》
论大气污染联防联控法律制度之完善
【英文标题】 On Perfection of Legal System of Air Pollution Joint Control and Prevention
【作者】 于文轩杨敏
【作者单位】 中国政法大学环境资源法研究所; 中国政法大学环境资源法研究所
【中文关键词】 大气污染;跨区域环境污染;联防联控
【英文关键词】 air pollution; trans-regional environmental pollution; joint control and prevention
【文章编码】 1671-7287(2016)04-0005-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 5
【摘要】 大气污染具有区域性和复合性特点,加之各行政区域针对大气污染的防治手段不尽相同,因此需要以联防联控方式防治大气污染。《中华人民共和国大气污染防治法》对联防联控制度作了专章规定,相关政策和立法也有所规定,但仍面临一些挑战。完善大气污染联防联控制度,应明确调控原则、健全参与机制、完善联动措施、加强利益平衡、健全监督机制、明确法律责任,以期更加有效地应对大气污染问题。
【英文摘要】 Atmospheric pollution has regional and compound characteristics. In addition, air pollution prevention and control meansvaries from different administrative area. Therefore, it is necessary to prevent and control air pollution by means of joint prevention and control. The Law of the People、Republic of China on the Prevention and Control of Atmospheric Pollution provides a special chapter on the joint prevention and control system, on which relevant policies and legislations also stipulate, but still it is faced with some challenges. To improve the joint control system of air pollution, we should make the control principles clear, refine participation mechanism, take linkage measures to strengthen the balance of interests, enhance supervision mechanism and clarifify legal responsibility, with a view to deal with air pollution problems more effectively.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254348    
  近些年来,以京津冀、长三角、珠三角为代表的城市群呈现出显著的区域性大气污染的特征,大气污染正在从局部的城市污染向跨行政区域的区域性污染转变。在此情况下,联合防治措施成为防治大气污染的重要手段。
  一、大气污染联防联控法律制度理论溯源
  大气污染的联防联控法律制度,是指基于现有的组织和制度资源,打破行政区划限制,区域内的各行政单位共同规划和实施大气污染控制方案,相互协调、统筹安排,互相监督,以有效控制大气污染、改善区域空气质量、共享治理成果的一整套措施{1}。因而,大气污染联防联控一般均为跨区域的制度设计。
  大气污染联防联控法律制度设计及其实施遵循成本-效益理论的内在要求。成本-效益理论是法经济学的基础理论之一,主要方法是将成本与可得收益以单一的计量单位分别进行计量,进行量化分析,权衡得失与利弊{2}。以法经济学的视角观之,完善的大气污染联防联控法律制度,可以降低制度的运行成本。首先,公权力的明晰和义务的分配可以减少政府间的协商成本。权力、义务的合理配置,使得各方主体的行为具有可预见性,可降低商谈成本,从而达至节约社会资源之目的。其次,积极的大气污染联防联控法律措施,有助于降低监督成本,无论是主体间的相互监督抑或第三方对公权力的监督,均会因内在协调的联防联控措施而减少监督环节和相应的措施。此外,完善的大气污染联防联控法律制度,有助于提局跨区域法律主体的守法积极性,从而提高法律实施效率。
  大气污染联防联控法律制度设计及其实施亦符合协同论的内在机理。协同论由德国物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)基于对激光现象的研究而创立。协同论解释了系统从混沌状态走向有序状态的过程,主要研究如何通过系统内部的协同,实现在时间、空间和功能上的自发性的有序结构{3}。以协同论的视角观之,要有效开展跨区域大气污染的防治,需要各方法律主体以适当方式开展协作,而法律无疑是实现此种协作的最有效手段之一。由于大气污染具有很强的区域性,同时具有高度的复杂性,仅靠一个地区或是几个管理部门难以取得预期效果,需要不同地区、不同领域的相关部门密切配合、协同配合。联防联控制度的法律主体的不作为、主体之间缺乏配合以及联防联控措施的“一刀切”,均为不协同的表现。完善大气污染联防联控法律制度,可针对规制主体不协同、规制手段不协同的现象,进行合理、科学的安排,使制度运行呈现有序的状态。
  二、大气污染联防联控法律制度现状
  2015年1月1日实施的《中华人民共和国环境保护法》二十条要求建立跨行政区域的重点区域环境污染联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)专设“重点区域大气污染联防联控”一章,对大气污染联防联控问题作出了规定。在行政法规层面,《大气污染防治行动计划》(2013年)大篇幅规定了要建立区域污染联防联控体系,要求建立区域协作机制,统筹区域环境。相关的立法和政策性文件包括《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》(2013年)、《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(2010年)、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(2012年)等。同时,各省、自治区、直辖市结合当地特点,制定了一系列措施,其中包括《北京市清洁空气行动计划(2011—2015年大气污染控制措施)》《长江三角洲地区环境保护工作合作协议(2009—2010年)》《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》(2009年)、《山西省人民政府办公厅关于加强大气污染联防联控推进区域空气质量全面改善的实施意见》(2010年)等。基于这些规定,我国大气污染联防联控制度的主要内容包括重点区域污染防控制度、联席会议制度、考核评估制度、监测与信息共享制度、规划与环评会商制度、预警与应急制度和联合执法措施。
  1.重点区域污染防控制度
  大气污染防治重点区域分为国家级和省级。
  国家大气污染防治重点区域的主体是国务院环境保护主管部门,由环境保护部根据主体功能区划、区域大气环境质量状况和大气污染传输扩散规律来划定,报国务院批准;而省级大气污染重点防治区域,则参照划定国家级大气污染防治重点区域的规定,由省级环境保护主管部门来划定[1]。根据划定的重点区域,制定重点区域大气污染联合防治行动计划。该行动计划由环境保护部、国务院有关部门以及省级政府制定,制定依据为重点区域内经济社会发展的情况和大气环境承载力。通过制定行动计划,达到明确控制目标、优化区域经济布局、统筹交通管理、发展清洁能源等目的,并且在行动计划中,写入重点防治任务和措施,促进重点区域大气环境质量改善[2]。重点区域内的产业发展要遵循环境保护、能耗、安全、质量等要求。重点区域内的省级政府实施更严格的机动车大气污染物排放标准,统一使用机动车检验方法和排放限值,并配套供应合格的车用燃油。对于新建、改建、扩建用煤项目,实行煤炭的等量或者减量替代[3]。
  2.联席会议制度
  我国目前尚未设立专门的区域环境管理机构,而是通过区域性环境保护督查中心、联席会议等方式进行大气区域环境管理,其中联席会议制度起着非常重要的作用。大气污染防治重点区域内省级人民政府确定牵头的地方人民政府,定期召开联席会议,落实大气污染防治目标责任,以达到各行政区域政府统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的目的[4]。通过年度联席工作会议,各行政区域地方人民政府通报上年区域大气污染联防联控工作进展,交流和总结工作经验,研究制定下一阶段工作目标、工作重点与主要任务[5]。基于联席会议制度,在京津冀、长三角、珠三角、成渝、甘宁等跨省区域,成立由环境保护部牵头、相关部门与区域内各省级人民政府参加的大气污染联防联控工作领导小组,其他城市群成立由主管省级领导为组长的领导小组[6]。
  3.考核评估制度
  为促进大气污染联防联控法律制度的有效落实,国务院与地方人民政府签订大气污染防治目标责任书,将目标任务层层分解落实到各级人民政府和企业[7]。同时,国家还强调发挥行业协会、公众、专家学者和咨询机构的积极性,采用抽样调查、现场评价、满意度调查等方法,探索开展第三方评估。考核、评估结果向国务院报告,并向社会公告[8]。
  4.监测与信息共享制度
  国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制由环境保护部组织建立,利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势,并向社会公开[9]。信息共享制度依托已有网站设施,集成区域内各地环境空气质量监测、重点源大气污染排放、重点建设项目、机动车环保标志等信息,以促进区域内各地市之间的环境信息交流[10]。
  5.规划与环评会商制度
  编制可能对重点区域的大气环境造成严重污染的有关工业园区、开发区、区域产业和发展等规划,需对其依法进行环境影响评价。规划编制机关应与重点区域内有关省级政府或有关部门会商,对于可能对相邻地区产生重大影响的项目,应及时通报有关信息、进行会商。[11]会商的具体要求为:对区域大气环境有重大影响的火电、石化、钢铁、水泥、有色、化工等项目,以区域规划环境影响评价、区域重点产业环境影响评价为依据,综合评价其对区域大气环境质量的影响,评价结果向社会公开,并征求项目影响范围内公众和相关城市环保部门意见,作为环评审查、审批的重要依据[12]。
  6.预警与应急制度
  预警与应急制度旨在通过建立极端不利气象条件下大气污染预警体系和区域大气环境质量预报,实现风险信息研判和预警。同时,制定区域重污染天气应急预案,构建区域、省、市联动一体的应急响应体系,将保障任务逐层分解[13]。当出现极端不利气象条件时,根据重污染天气的预警等级,及时启动应急预案,实行重污染企业限产停产、建筑工地停止土方作业、机动车限行、中小学校停课以及可行的气象干预等应对措施,并引导公众做好卫生防护[14]。京津冀地区目前率先实施了统一的京津冀城市重污染天气预警分级标准,综合考量污染物浓度和持续时间两大因素,实施较其他地区更为严格的标准[15]。
  7.联合执法措施
  环境保护部和大气污染防治重点区域内有关省级人民政府组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法[16],具体措施包括:开展区域大气环境联合执法检查,集中整治违法排污企业;各地环保部门应加强对重点企业的监督性监测,并推进其安装污染源在线监测装置;环境保护部要会同有关部门进行评估检查,考核区域大气污染防治重点项目完成情况和城市空气质量改善情况[17]。
  三、我国大气污染联防联控法律制度存在的问题
  我国大气污染联防联控法律制度建设取得了一定的成效,但也存在调控原则不明、参与机制不健全、联动措施不完善、利益衡平机制不完备、执法监督机制不健全和法律责任不明确等问题。
  1.调控原则不明
  大气污染联防联控本质上是一种跨区域的环境保护行政措施的重整与协调,唯有在科学的调控原则指导下,方可最大限度地发挥制度效能。《大气污染防治法》未明确提出大气污染联防联控的原则。2010年环境保护部等九部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》要求区域大气污染联防联控应“以增强区域环境保护合力为主线,以全面削减大气污染物排放为手段,建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控机制”。然而不难发现,该指导意见意在强调统一监管,却忽视了区域内各地方的差异性{4}。区域内各地区空气质量、经济发展水平和行政管理水平等方面均存在差异,制度安排中必须予以足够的重视。在明确调控原则基础上解决这些问题,实为大势所趋。
  2.参与机制不健全
  主体机制方面的问题既体现为监督协调机构职能不健全,也体现为联席会议制度的法律主体不明以及公众参与机制不明确。在监督协调机构方面,目前虽已设立六大环境督查中心[18],但环境督查中心主要是在事后监督环节保护行政执法和环境法的实施情况,对于大气污染联防联控所必须的规划、监测等工作,显得力不从心。
  在联席会议制度方面,《大气污染防治法》规定重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府,定期召开联席会议[19];《重点区域大气污染防治“十二五”规划》也有关于联席会议的规定。但究竟由哪些省

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}王金南,宁淼,孙亚楠.区域大气污染联防联控理论与方法分析[J].环境与可持续发展,2012(5):5-10.
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