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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
公安行政强制的法治化:现状、困境与出路
【作者】 袁周斌【作者单位】 湖北警官学院法律系
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 行政强制法;公安行政强制;立法;执法;法治化
【文章编码】 1673―2391(2014)04―0077―05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 4
【页码】 77
【摘要】

2012年我国施行的《行政强制法》对于规范公安机关及其人民警察依法行使行政强制权,推进公安行政强制的法治化建设产生了重大、直接和积极的影响。然而,公安行政强制的现行立法和执法实践与《行政强制法》的法治化要求仍存在诸多冲突。当前,应检视公安行政强制的立法缺陷与执法困境,并在此基础上健全完善公安行政强制立法,提高公安行政强制执法水平,强化对公安行政强制的监督和救济。这对于促进公安行政强制的法治化建设具有重要意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.1184393    
  
  公安机关及其人民警察是依法享有和行使行政强制权的重要主体。公安行政强制无疑是我国行政强制法律制度的重要组成部分。我国《行政强制法》自2012年1月1日施行以来,对公安行政强制的法治化建设产生了重大、直接和积极的影响。[1]公安行政强制的立法和执法应如何及时、主动地与《行政强制法》的规定相适应,从而更好地促进公安行政强制的法治化建设,已成为一项亟待研究的重要课题。本文拟在检视公安行政强制的立法缺陷与执法困境的基础上,探寻加强公安行政强制法治化建设的合理路径。
  一、公安行政强制的立法缺陷
  (一)公安行政强制立法的“散”
  公安行政强制立法的“散”,是指有关公安行政强制的规定散布在大量的单行法律、法规、规章等法律规范性文件之中。除了《行政强制法》、《人民警察法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》、《禁毒法》、《消防法》、《集会游行示威法》、《戒严法》、《枪支管理法》、《外国人入境出境管理法》、等法律作为公安行政强制的依据之外,《人民警察使用警械和武器条例》、《道路交通安全法实施条例》、《外国人入境出境管理法实施细则》、《卖淫嫖娼人员收容教育办法》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《公安机关适用继续盘问规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法规和规章也对公安行政强制作出了具体规定,可谓数量庞大,规定分散。诚然,上述分散式的规范模式确实可迎合公安行政强制执法实践多领域、多样性的客观需要,但也不可避免地会出现相互交叉规定、内容矛盾冲突等问题,[2]致使公安机关在实施行政强制的过程中往往无所适从。这直接影响了公安行政强制执法活动合法、高效的开展。
  (二)公安行政强制立法的“乱”
  所谓“乱”,是指在数量庞大的公安行政强制规范性文件中,与公安行政强制设定和实施的有关规定显得比较混乱,违反了法律保留、法律优位等现代行政法治的基本原则。其主要表现如下:
  1.公安行政强制的设定违反法律保留原则北大法宝,版权所有
  《立法法》8条和《行政强制法》10条均明确规定了法律(绝对)保留原则,即限制公民人身自由的行政强制措施只能由法律设定,而法律之外的行政法规、地方性法规和规章等均无权设定。但是,在现行的公安行政强制法律规范中,还有某些法规、规章也对限制公民人身自由的行政强制措施进行了设定。[3]例如,根据国务院《道路交通安全法实施条例》105条的规定{1},交通警察在实施道路交通安全管理过程中,为了抽样取证有权对机动车驾驶人实施强制测试、检验的行政行为,实质上就属于限制机动车驾驶人人身自由的一种行政强制措施。显然,作为行政法规的《道路交通安全法实施条例》,对强制测试、检验措施的设定属于超越权限,违反了法律保留原则。
  2.公安行政强制的设定违反法律优位原则
  《行政强制法》11条规定:“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规以及规章等不得作出扩大规定。”这条规定体现了法律优位原则的要求。这是因为法律的效力高于法规、规章,从法制统一的要求出发,必须遵循法律优先。然而,考察作为公安机关行政执法重要依据的《公安机关办理行政案件程序规定》(2012年新修订),其中某些规定就存在违反法律优位原则的问题。例如,根据《外国人入境出境管理法》27条关于“对非法入境、非法居留的外国人,县级以上公安机关可以拘留审查、监视居住或者遣送出境”的规定可知,遣送出境这种行政强制措施的适用对象包括非法入境的外国人和非法居留的外国人。与此同时,《公安机关办理行政案件程序规定》220条的规定{2}却明显扩大了遣送出境措施的适用对象范围,即除了非法入境、非法居留的外国人外,还包括非法就业的、被处限期出境而未在规定期限内离境等情形的外国人。作为部门规章的《公安机关办理行政案件程序规定》扩大了作为上位法的《外国人入境出境管理法》所规定的遣送出境措施的适用对象范围,这明显不符合《行政强制法》11条规定的关于设定行政强制措施应遵循法律优位原则的明确要求。
  3.公安行政强制的实施程序规定违反法律优位原则
  法律优位原则要求在已有法律规定的情况下,任何其他下位法的法律规范包括行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触,凡有抵触,以法律为准。此外,该原则还要求“在法律原无规定、其他下位法的法律规范作了规定时,一旦法律就此事项作出规定后,法律优先,其他下位法都必须服从法律。”[4]检视有关公安行政强制实施程序的规定,不难发现其中有不少规定违反法律优位原则的要求。譬如,在《行政强制法》颁布施行之前,交通警察实施行政强制的程序依据是公安部于2008年发布的《道路交通安全违法行为处理程序规定》(以下简称《交通规定》)。但在《行政强制法》颁布施行之后,《行政强制法》对行政强制的实施程序已作出专门规定,而作为下位法的《交通规定》中关于交通警察行政强制实施程序的某些内容与《行政强制法》是相抵触的。[5]例如,交通警察在现场实施行政强制措施时,若适用《交通规定》第22条{3}和第23条第2款的规定{4}则会与《行政强制法》18条的有关规定{5}相抵触:第一,关于实施行政强制措施的执法人数。《行政强制法》18条第(二)项明确规定行政机关实施行政强制措施必须“由两名以上行政执法人员实施”;而《交通规定》第23条第2款则规定:“现场采取行政强制措施的,可以由一名交通警察实施”。第二,关于实施行政强制措施前的报批程序。根据《交通规定》第23条第2款的规定,交通警察现场采取行政强制措施的,应“在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案”,可见,该规定允许交通警察在现场实施行政强制措施前无需报批,而是事后备案即可。这显然与《行政强制法》18条第(一)项明确规定的实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准的程序要求相违背。又如,根据《交通规定》第52条的规定,作出行政处罚决定的公安机关交通管理部门,对于当事人逾期不缴纳罚款的,可依法作出加处罚款的行政强制执行决定。而根据《行政强制法》35条的规定,公安机关作出行政强制执行决定前,应当事先以书面形式催告当事人履行义务。但《交通规定》对于作出行政强制执行决定前应履行的催告程序没有作出任何规定。
  《交通规定》于2008年颁布,其颁布时间早于《行政强制法》,故其有关规定与《行政强制法》相抵触也是情有可原。但是,《行政强制法都拉黑名单了,还接个P》自2012年1月1日起施

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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[10]陈晓济.警察行政强制法律制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2011:308.

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