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【期刊名称】 《现代法学》
行政区划宪法条款的解读
【副标题】 从“省管县”体制的推行说起
【英文标题】 Constitutional Provisions Concerning Administrative Division:
【英文副标题】 From the Angle of“County Directly Under the Provisional Government”
【作者】 田芳【作者单位】 南京大学
【分类】 中国宪法【中文关键词】 行政区划;法律保留;宪法争议
【英文关键词】 administrative division;legal reservation;constitutional controversy
【文章编码】 1001—2397(2008)04—0018—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 4
【页码】 18
【摘要】 宪法对行政区划体制的规定不可能十分详细,进一步的规定只能留给国家立法机关,国家立法机关在制定行政区划等相关法律时,应遵守一定的宪法原则,国家行政机关在进行行政区划改革时应有国家法律的授权。中国宪法有关行政区划的规定过于“硬性”,在立宪技术上没有采取“法律保留”,导致相关的宪法争议。
【英文摘要】 A constitution cannot specify the administrative division of the state.which is left to the legislature.While making laws concerning administrative division,the legislature is subject to certain constitutional principles.Only with power delegated by the legislature can the utive change the administrative division.Unfortunately,in China’s Constitution,the provision concerning administrative division seems too“over—rigid”and no technical“legal reservation”can be found,which will inevitably lead to constitutional controversies.
【全文】法宝引证码CLI.A.1118043    
  
  自2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局{1}。2005年6月,国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制”。2006年3月份召开的十届全国人大四次会议和全国政协十届四次会议上,先后有数位人大代表、政协委员提出议案,建议重新规划我国地方政府权限,推进“省管县”战略,“省管县”已从试点走向全面推行的阶段。这意味着,在中国实施了近半个世纪的“市管县”体制[1]面临着全面彻底的改革。理论界对此展开了激烈的讨论,许多政治学者撰文,明确支持以“省管县”体制取代“市管县”体制[2],虽然也有学者对此提出质疑[3],但“省管县”体制的支持者明显占据上风,双方争议的焦点也逐渐从是否以“省管县”取代“市管县”转移到如何推行“省管县”体制;即共识已经基本达成,“市管县”体制必须被取代,现在的问题仅仅是如何推行“省管县”。而在“省管县”体制支持者的论证中,我们不时发现其对行政区划体制合宪性的质疑与困惑。如对“市管县”体制合宪性质疑:我国《宪法》第30条规定,中华人民共和国的行政区域一般划分为三个层级:省、县、乡,市管县体制是在省与县之间设立一级正式地方政府单位地级市,这是否违背了宪法的规定?而在如何推进“省管县”体制时,也产生了不少宪法上的困惑:省区重划是否合宪?是否应通过法律来进行行政区划体制改革等等。这涉及到行政区划宪法条款应如何理解。本文尝试纯粹从宪法学的角度对这一问题作一研究。
  一、诡异的解释:从我国行政区划《宪法》条款的解读开始
  行政区划体制[4]是一个国家政治制度的重要内容之一,一般国家的宪法会对之作出规范。但行政区划体制也是一种会随着时代发展而变化的地方制度,因此,需要由法律应因时代变化要求对之作出相应调整。在一个宪政国家,国家法律应考虑如何在宪法之下对行政区划体制进行调整,这是中国在进行新一轮行政区划改革之前必须首先面对的问题。而当我们用中国的行政区划宪法条款审视中国行政区划体制时,却得出了怪异的解释:
  (一)实施了近50年的“市管县”体制是不合宪的
  我国《宪法》第30条规定:中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。而中国现实的行政区域划分则是:
  (图略)
  这种行政区划体制最具法律争议的问题是,地区、地级市辖县、辖县级市是否合于宪法的规定。在1982年之前,中国的行政区划体制是“三实二虚”,即在省、县、乡三级地方政权基础上,设立两级派出机构:省、自治区、直辖市的派出机构是地区行政公署[5],县级政府的派出机构则是区公所。由于地区只是一个派出机构,并不具有法律地位[6],地区辖县在法律意义上仍然是省辖县,所以似乎不产生合宪性争议。但1982年之后,随着中央一系列政策的出台,作为省级政府派出机构的地区行政公署逐渐被具有正式法律地位的地级市所在地取代[7],我国的行政区划层次也就由省、自治区——县、自治县、县级市——乡、民族乡、镇三级制转为了省、自治区——地级市——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡、镇四级制(2),也即由“省管县”转变为了“市管县”。然而,“市管县”的推行似乎并没有带给人们设计该体制的初衷[8],其制度性缺陷却越来越明显,[9]学者们纷纷撰文对之予以批判,其中许多学者提出了“市管县”体制的合宪性问题。
  中国宪法第30条有关行政区域划分的条款中并没有地区及地级市的规定,而且依该条规定行政层级原则上是省县乡三级,只是在较大的市才是省、较大的市、县、乡四级,而地级市的产生使中国实际上成为省、地级市、县、乡四级体制,那么地级市以及“市管县”体制的宪法依据在哪里呢?对此,有学者认为,“市管县”体制的宪法依据来源于宪法第30条第二款的变通规定:“直辖市和较大的市分为区、县,自治州分为县、市”。经国务院批准的“较大的市”只有青岛、齐齐哈尔等18个市,加上自然成为“较大的市”的28个省会城市,共计46个。这就是说,除了这46个市和直辖市外,其他的市管县行为在本质上是违宪的{3}。
  我国从1949年出现市管县体制,到1958年市管县体制在经济发达地区试点,再到1983年市管县体制的全面推广,直至2003年全国普遍实施市管县体制,前后时间跨越近50年。本文不想对市管县体制的成败妄加评判,而是想思考一个宪法学的问题:一个制度能够存在50年,说明该制度还是满足了一定现实需要的,那么我们的宪法为什么会对之说不呢?
  (二)“地级市”不能管“县级市”,只能“代管”
  与之紧密相关的另一个问题是“市管市”的合宪性。我国目前的市辖市体制实际上是一种代管体制,是市管县体制下的市辖县撤县设市后而形成的行政管理体制。为回避现行宪法有关区划原则相悖的矛盾,国务院在批复上称××县改为××市(县级),由省直辖,由××市(地级)代管。这种代管虽然回避了合宪性的质疑,然而在现实中却造成了许多弊端[10]。国务院虽然没有对宪法第30条作出正面解释,然而“地级市代管县级市”的批复背后蕴含着其对该宪法条款的理解。国务院显然认为,地级市直接管理县级市是不合宪的,因为宪法第30条只明确较大的市和直辖市可以分为区、县,而没有任何条款规定,市还可以分为县级市。
  国务院为了使自己的行为合于宪法,设计出了“代管”体制,而“代管”无论是在法律上还是在实践中都造成了许多困惑,我们不禁要问,“合宪”的做法为什么会给现实带来如此多的麻烦?
  (三)行政区划体制频繁变动造成基层政权不稳定,然而其行为却是合宪的
  中国宪法第62条第12款、第13款规定:全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置;决定特别行政区的设立及其制度。宪法第89条第15款规定:国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。中国宪法第107条第3段规定:省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。根据上述规定,省级建置单位的设立主体属于最高国家权力全国人民代表大会;自治州、县、自治县、市的建置单位设立主体属于最高国家行政机关国务院;乡、镇的建置单位设立主体属于省级人民政府。省级单位区域划分主体属于国务院;自治州、县、自治县、市单位区域划分主体属于国务院;乡镇区域划分主体属于省级人民政府。对于市辖区的设置,宪法未作规定。而根据国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定》第4条,市辖区的设置为:“下列行政区划的变更由国务院审批:……自治州、县、自治县、市、市辖区的设置、撤销、更名……”,也即市辖区的单位设立主体和区域划分主体皆为国务院。
  可见在我国,宪法将行政区划体制的制定主体作了一个明确划分,除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外,其它地方单位都是由国家行政机关决定:自治州、县、市的单位设立及区域划分由国务院决定,乡镇单位设立及区域划分由省级人民政府决定。由于行政区划体制只需政府一纸行政命令即可以改变,所以中国行政区划体制的变动频繁。
  行政区划频繁变更给地方政权建设带来的极为不利的影响。最为突出的事例发生在乡一级。1959年,人民共和国第一部《宪法》通过后仅5年,乡制就被废除,为政社合一的人民公社所取代,直到1983年才重新建立乡政权{4}。而且就在其后不久,乡的行政区划又作过多次调整,一些刚被选出后不久的乡人民代表大会和乡人民政府被撤并、调整。这不仅导致工作混乱,也严重损害了当地居民的选举热情。目前地级市的存废也面临着这样的问题,当初推行“市管县”体制依据的是两个文件,一个是中共中央的51号文件,另一个是国务院的通知。可见,行政区划体制设置缺乏法制和法治基础,行政色彩过浓。然而根据我国《宪法》相关规定,我国行政区划设定权的配置主要采取的是行政保留,即除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外,其它地方单位都是由国家行政机关决定。这种缺乏法治基础的做法却是“合宪”的。
  当我们用中国行政区划宪法条款去审视中国现实体制时,我们发现了中国宪法两个致命“硬伤”,一是中国宪法缺乏一种随时代发展而发展的能力。宪法是一个国家的根本大法,是“被设计去经受漫长考验”的最高法,而我国的宪法却经不住一次“行政区划体制”改革的考验;二是中国宪法缺乏控制国家权力的能力。问题出在哪呢?
  二、他国的经验:德法日三国对行政区划宪法条款的解释
  经济的转型会引发行政区划的调整,在上个世纪西方发达国家曾进行过广泛的行政区划体制改革,其间引发了许多宪法争议,但这些争议并不是通过“修宪”来解决,而是通过宪政法院的宪法解释来化解,使宪法随着时代的发展而发展。其成功的经验是什么呢?
  (一)解读的范例:以宪法诉讼和宪法解释为基础
  1.德国
  20世纪70年代联邦德国各州曾进行过广泛的行政区划改革{5},大量县市合并,一些被合并的市县认为,根据基本法第28章的规定[12],全国行政区域划分为州、县和市,县是受基本法保障的,立法机关对县市的裁并是违背宪法的。联邦宪法法院对这种狭义理解予以了否定,而认为宪法所保障的乃是“乡镇”和“县”这一“制度”得以在国家结构中存在而不遭废除,至于个别乡镇或县的存在与否,则不在宪法保障的范围之内,因此立法机关对县市的裁并行为并不违反宪法{6}。在承认了立法机关的裁量权之后,联邦宪法法院进一步指出,立法者在进行行政区划改革时。不得恣意立法,而应遵循一定的宪法原则,具体而言应遵循下列程序{7}:对涉及区域调整的地方自治团体,应事先给予充分的陈述意见的机会;对于相关重要事实须作适当且通盘的调查;对于公共利益[13]及相关利弊得失应作广泛考虑;行政区划所欲达成的目标必须优于现状;须符合体系正义之要求不得违反禁止恣意原则;对于地方自治团体及其居民合并前后所产生之负担、侵害与利益应符合比例原则。
  2.法国
  法国现行宪法[13]将地方划分为省、县和海外领地,而其它地方的设立则由法律规定。因此有关行政区域划分的争议主要在于,如何理解宪法中的“由法律规定”。而这一问题又可以分为两个方面:

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}张占斌.强县扩权与省直管县:解析中国政府层级改革的两种思路(N).学习时报,2005—08—04.
{2}刘小康.行政区划改革:视角、路径及评价(J).北京行政学学院学报,2006(3):21.
{3}李振.“省管县”体制问题研究综述(J).理论界,2006(11):22—25.
{4}谢庆奎.中国地方政府体制概论(M).北京:中国广播电视出版社,1998:6.
{5}Hellmut wollmann.德国地方政府(M).陈伟,段德敏,译.北京:北京大学出版社,2005:199.
{6}张千帆.西方宪政体系(下)(M).北京:中国政法大学出版社,2005:199.
{7}法治斌,董保城.宪法新论(M).台北:元照出版公司,2004:432—435.
{8}徐正戎.法国地方制度之剖析——摆荡于中央集权与地方分权之间?(J).东吴大学法律学报(13),(1):12—15.
{9}宫泽俊义.日本国宪法精解译(M).董王番舆,译.北京:中国民主法制出版社,1990:660—667.
{10}张千帆.宪法学导论(M).北京:法律出版社,2005:29.
{11}陈新民.德国公法学基础理论(下册)(M).济南:山东人民出版社,2001:356—359.
{12}韩大元,林来梵,郑贤君.宪法学专题研究(M).北京:中国人民大学出版社,2004:278.
{13}秦前红,叶海波.论立法在人权保障中的地位——基于“法律保留”的视角(J).法学评论,2006,(2).
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