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【期刊名称】 《政治与法律》
关于法院判决与行政认定的冲突问题
【英文标题】 Study on Relation Between Civil Trail in Court and Concrete Administrative Acts
【分类】 法理学【英文关键词】 DF72
【文献标识码】 1005—9512(2004)01—0142—07【期刊年份】 2004年
【期号】 1
【摘要】

目前,法院的民事案件判决与行政机关具体行政行为认定的事实发生冲突如何对待和处理?这是法学理论与司法实践中遇到的一个新问题。是将行政机关的认定结论直接的运用于民事案件的事实认定与判决,还是法院民事案件审理可以直接对该事实作认定并作出不同于行政机关的认定结论;间或法院认为其审查的结果与行政行为认定的事实结论会有出入,由其直接向作出该事实认定的行政机关发司法函建议行政机关重新认定该事实,还是建议当事人撤诉再去请求行政机关重新认定该事实,等等。由于现行相关法律规范没有明确的规定,各法院的实际处理往往不一,造成了当事人的疑惑和不理解,有的影响了当事人的合法权益。从理论规则和实践层面对此加以探讨和规范有重要的意义。本刊编辑部特约请上海社会科学院法学研究所和有关法院的专家就上述问题发表看法。

【全文】法宝引证码CLI.A.132227    
  民事诉讼中对行政认定事实应区别对待
  林荫茂 王朋
  确定民事诉讼中对行政认定事实的审查规则,关键是解决民事诉讼能否改变、如何改变行政认定事实的问题。在民事诉讼中出现的行政行为认定事实,一般以证据形式出现,能否加以改变,应当根据行政行为的种类以及行政行为是否对所认定事实进行实质审查区别对待。同时,对民事诉讼中对行政行为认定事实的改变,可以结合行政机关变更、撤销原行政行为或当事人再行提起行政诉讼进行。这样既能收到行政认定事实不妨碍民事诉讼结论的效果,也可避免司法权对行政权的不当干预以及民事诉讼越俎代庖,行使行政诉讼的职能。
  行政机关依法对民事关系所进行的行政调解和行政仲裁,其实质是解决当事人之间的民事争议,属当事人自治范畴,法律、行政法规未规定行政机关需对有关事实进行实质审查,其所认定事实不具有终局效力和强制力,当事人完全可以另行提起民事诉讼,要求法院对所涉事实重新予以认定。民事法庭对这些行政行为认定事实的改变也不会与行政权冲突。这一规则我国民事诉讼法实际上是认可的,如在公证机关依然属于国家行政机关之时,民事诉讼法便规定:“经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书,人民法院应当作为认定事实的根据。但有相反证据足以推翻公证证明的除外”
  对行政许可、行政确认、行政裁定、行政处罚等行政行为认定的事实,应根据这些行政行为是否应依法对所涉事实进行实质性审查区别对待。根据《中华人民共和国行政许可法》和有关行政法规,行政许可、行政确认的审查有形式审和实质审之分,形式审指只要申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关便可作出行政许可决定或予以确认,无需对材料的实质内容进行核实;事实审指根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实方可作出行政许可或予以确认。可以认为,经形式审的行政许可、行政确认只是对申请人申请中有关事实的一种推定,并非对这些事实的确认。民事诉讼中对这类行政行为所认定的事实,在其他相反证据充分的情况下可以改变。如对有限责任公司的隐名股东,在民事诉讼中其他证据可以证明的,应当确认其股东身份,无需拘泥于公司的注册登记。相反,对经实质审作出的行政许可和行政确认认定的事实,民事诉讼则要慎重对待。一般来讲,出于对行政权的尊重以及行政权与司法权划分的要求,民事诉讼应对这类事实予以确认。对于确因情势变更,原认定事实已经发生变化的,应中止审理,告知当事人向行政机关申请变更原行政行为并积极配合当事人的申请,向行政机关发出司法建议书。行政机关不予变更的,当事人可以对行政机关不予变更的行政行为提起行政诉讼,行政法庭可以判决被告撤销或部分撤销具体行政行为,也可以判决被告重新作出具体行政行为,从而通过行政诉讼改变行政行为认定的事实。这并不违反一事不再理原则,因为民事诉讼和行政诉讼二者不是基于同一法律关系而进行的。此后,可以继续民事诉讼的审理,如果当事人认为行政程序或行政诉讼已经达到保障其合法权益目的而申请撤诉的,民事法庭应准予撤诉。对行政处罚行为和行政裁决认定的事实,由于涉及行政相对人的实体权益,法律对行政处罚和行政裁决规定了严格的程序和权限,一般要对有关事实进行实质性审查,对其认定的事实,非经特定程序不能改变。民事法庭也应当同上述经实质审的行政许可、行政确认行为认定的事实作相同对待,即以不改变行政处罚和行政裁决所认定事实为原则,以经行政程序或行政诉讼程序予以改变或撤销为例外。
  对行政行为认定的有关事实为民事诉讼必不可少的证据,但是由于行政机关的不作为,当事人无法提供相关证据的,当事人应先提起行政诉讼,行政法庭可以判决行政机关在一定期限内履行;对于行政机关拒不履行或已经无法履行、无履行必要的,民事法庭可以根据有关证据直接予以认定。
  在民事审判中应尊重行政权独立
  邓建辉 东方海
  在国家权力结构中,强调国家权力的分立与分工,是一项为现代法治国家普遍承认和确立的宪法原则。然而,在民事审判活动中,如何对待已有的行政决定却是实践中经常要面对的难题。笔者认为,在这种情形中,应尊重行政权的独立,并基于此,根据案件的不同情况采取不同的处理方式;这无疑也体现了权力相互制约的宪法精神。
  由于社会生活的纷繁复杂,有关司法权与行政权冲突的类型也丰富多样。受文章篇幅的限制,本文仅就实践中行政决定可能会与司法判决不相容的某些常见情形做一简要分析。
  考察行政决定与司法判决发生冲突的现象,首先必须明确行政决定是否已经生效,其中某些涉及到人身权的行政决定的生效,不仅要具备实质要件,还要具备形式要件。如果行政决定符合实质要件的要求却不具备形式要件,那么,行政决定就不能发生法律效力,法院可以直接行使审判权,而无须顾虑行政决定所做出的确认。比如,婚姻登记机关工作人员出于挽救当事人婚姻的考虑,给一时激愤要求离婚的夫妻双方出具已失去实际作用的旧式离婚证书;如果夫或妻的一方又向法院提出离婚诉讼请求,法院仍然可以依法受理,并在调解后依法判处准予离婚或不准予离婚,不必受先前旧式离婚证书的影响。值得注意的是,如果法律、行政法规明确规定某一类合同应当办理批准、登记等手续才生效的,则此时批准、登记等手续即为该合同的生效要件。未予办理的,法院认定该合同未生效。但依最高法院《合同法解释(一)》第9条之规定,只要在一审辩论终结前当事人办理了批准、登记手续的,法院就应当认定该合同已生效。换言之,在法律规定经补办批准、登记手续,可认定合同生效的情形,法院在认定合同的效力前,必须考虑行政决定是否已经做出。比如,虽然出租人侵害承租人优先权的,承租人可主张该房屋买卖无效,但只要当事人在一审辩论终结前办理了批准、登记手续,法院就应当认定该买卖合同已生效,对承租人主张该房屋买卖无效的诉讼请求不予支持。
  另外,对于行政决定已经生效可能会与司法判决发生冲突的,可根据具体情况区别对待,大致包括以下几种类型。
  第一,在行政决定内容涉及做出行政决定的机关之外的双方当事人,当事人双方基于同一事由分别向司法机关和行政机关提出了救济请求,且最终行政决定以及法院裁判所依法确定的内容不相同时,依确定在先原则,在先确定的行政权或司法权的法律效力获得认可,而在后的行政权或司法权的法律效力可通过其他各种法律途径使其归于无效。比如,当事人在婚姻登记机关办理了离婚登记手续后,在未告知法院的情况下又接受了法院的司法裁决,这时,只能认可婚姻登记机关登记离婚的法律效力。
  第二,在行政决定内容涉及做出行政决定的机关之外的一方当事人,但另一方当事人认为该行政决定侵害了自己的利益,法院经审查认为行政决定所确定的内容与事实确实不符时,法院只能裁判认定前述的一方当事人的民事行为的法律效力,而不涉及行政决定的效力问题。最终,两当事人都可依据裁判文书要求行政机关依法变更或撤销行政决定,在这其中,该裁判文书可作为行政机关做出变更或撤销行政决定的证据。这是目前司法实践中为解决司法权与行政权冲突问题所采取的较为灵活的处理方式。
  第三,如果涉及一方当事人的两个行政决定所确定的内容存在直接冲突,在当事人认为行政机关侵害了其权益而依法提起民事诉讼的情形,法院应暂时中止民事诉讼的审理,告知当事人提起行政诉讼,待确定了任何一个行政决定的效力后,法院方可依法做出民事裁决。比如,规划部门批准了甲的建房申请,但甲的房屋被水利部门以违章建筑而强制拆除,甲对水利部门的决定不服,向法院起诉。如果法院判决拆除决定合法,甲就可以向规划部门提出赔偿建房损失的要求。因为规划部门批准甲的建房申请,对造成甲的建房损失也有责任。当然,在此情形中,有时会因行政诉讼时效届满而无法通过行政诉讼确定任何一个行政决定的效力。针对这种情况,目前可变通的做法是,在当事人尚未发生损失的情况,当事人可要求行政机关依法变更或撤销其中的一个行政决定;在当事人已经发生损失的情况,当事人可以要求做出实质审查的行政机关给予适当补偿,但不可以要求做出形式审查的行政机关给予补偿。
  民事案件审理中对行政认定事实的审查规则
  徐澜波
  在人民法院审理的民事案件中,当事人所提出的有关诉讼请求、主张、事实、理由等常常会涉及一些由国家行政机关具体行政行为认定的事实;对这种事实的结论,法院是否需要重新审查和认定?如果要重新审查和认定,应当依照什么法律程序和法律依据进行并作出结论?按照不同的原则和规则处理此类问题,可能会得出不同的结果,继而会给当事人利益造成不同程度的影响。例如,甲与乙于1972年结婚,1988年10月甲写了请求与乙离婚的申请书;11月初,甲、乙双方到民政局请求离婚并签署了离婚协议书,因未带照片而未领得离婚证。此后,乙带照片领到了离婚证,甲则一去不返。3个月后乙持离婚证与丙结婚。1999年12月,甲以乙重婚为由向法院起诉,要求追究乙的刑事责任。乙向法庭出示了离婚证,甲不得已撤诉。乙随即向法院起诉,要求判决其与甲离婚。法院认为,离婚证非经法定程序不得撤消,原、被告甲乙不能向法院提供离婚证已被民政局撤消的证明,原告起诉要求离婚不符合民诉法规定的受理条件,于是裁定驳回乙的离婚起诉请求。又如,某甲为某某有限责任公司的工商注册登记的股东,后因投资纠纷诉诸法院,法院审理后认定某乙为该公司的实际的投资人(隐名股东),判决某乙可享有公司股东的实际权利并承担相应义务。由此,某甲失去该公司股东的身份。笔者认为,出于法院审判权的性质和审判实践的需要,法院在民事案件的审理中可以对行政机关认定的事实进行审查并做出结论。由此,则大致又会具体涉及这样几个问题:是将行政机关认定的事实作为民事案件审理的争议法律关系事实还是证据事实?如果将该类事实作为证据事实的话,又如何审查和认定其证据的效力?对此类问题由于没有明确的法律规定,在实践中各法院的做法不一致,以致相同的情形会产生不同的法律结果和判决。所以,从理论和实践角度对民事案件中涉及行政认定的事实的审查规则进行探讨就十分必要。
  首先,应该明确,对已经由行政机关认定的涉及当事人民事权利的事实,在民事案件的诉讼审理中,法院有权力根据案件的审理情况和需要对该事实进行审查和认定。这是由法院的职责和审理个案的需求所决定的。因为如果法院不对此类事实做审查并作出明确的结论,就可能无法对当事人的诉请做出明确而具体的判决。如果将此类事实由争议的当事人交由原作出行政认为行为的行政机关去处理,一般难以得到实际的、按客观的或法律的真实条件的处理解决。因为,一来有关行政机关一般根本没有接受、处理此类事实纠纷(争议) 的法定义务和程序;二来行政机关一般也不具备实际、执行相关法律、法规中非行政执法范围内条款的职权,由此可能会限制其在处理有当事人争议的相关事实中运用实体法律规范的职权能力;其难以有效处理这些事实争议。
  其次,按照我国诉讼的程序法律依据和法定的法院诉讼职能分工规定,法院民事案件中对已由行政机关认定的有关事实的审查的性质和范围,理应确定在将该类事实作为审理案件的证据进行审查界限内。这种司法审查,其实质就是主要明确以下问题:(1)是否可以将该事实列入本案的证据范围之内;(2)根据民事诉讼法律和有关民事实体法律确定该事实与当事人争议的焦点、当事人的诉讼请求或主张及判决结论之间的关联度如何。所以,在规则上可以明确,法院审理民事案件中对已由行政机关认定的有关事实的审查,应当排除对行政机关认定事实的程序和法律依据进行审查。
  再次,法院审理民事案件中对已由行政机关认定的有关事实的审查结论,可以同

  ······

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