查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《天津市政法管理干部学院学报》
行政执法与刑事司法衔接中的检察法律监督
【英文标题】 On the Legal Supervision on the Convergence Mechanism of Administrative Enforcement of Law with Criminal Enforcement of Law
【作者】 陈宝富李文军
【作者单位】 上海市闵行区人民检察院{检察长}上海市闵行区人民检察院研究室{主任}
【分类】 司法
【中文关键词】 行政执法;刑事司法;检察监督;衔接机制;完善
【英文关键词】 administrative enforcement of law;criminal enforcement of law;inspection and supervision;connective system;consummation
【文章编码】 1008-8393(2009)02-0043-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 43
【摘要】

行政执法与刑事司法衔接机制的建立,旨在解决行政执法机关对涉嫌犯罪的案件不向公安司法机关移送的问题。然而,由于法律依据位阶低、信息果道不畅通等原因,特别是检察机关无法对行政执法机关“不移送”情形实施法律监督,影响了衔接机制的顺畅运行。因此,要突破检察机关在衔接机制中履行法律监督的法理障碍,对行政刑罚进行重构,将行政执法机关向公安机关移送案件的活动纳入刑事诉讼程序,并实现行政执法中获取的证据与刑事证据间的衔接和转化。

【英文摘要】

The establishment of the connective system of administrative enforcement of law with criminal enforcement of law is to solve the problem that administrative cases against the alleged crime are not transferred to the public secunty and judicial organs. However, because law evidence ranks are low and information channels are not clear especially procuratorial organs cannot supervise the enforcement of the law on that problem mentioned above, Convergence mechanism cannot carry out smoothly. So to overcome this obstacle and reconstruct administrative penalties, the activity that administrative organs for law enforcement transfer the relevant cases to the public security and judicial organs should be included into the criminal procedure and the convergence and transformation of the evidence between administrative enforcement of law and criminal enforcement of law should be achieved.

【全文】法宝引证码CLI.A.1186141    
  一、行政执法与刑事司法衔接机制的现状
  (一)行政执法与刑事司法衔接机制的基本含义及特征
  所谓行政执法与刑事执法(司法)衔接机制是指具有法定行政管理权限的机关或组织在行政执法过程中,将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来,自然过渡和转移到刑事执法程序之中,进而进行侦查、追诉并最终汇入刑事审判的机制{1}。也有观点将这一机制表述为:所谓行政执法与刑事执法(司法)衔接机制,是指以检察机关为中心,将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件依法吸纳到刑事执法过程中来的办案协作机制{2}。
  行政执法与刑事司法衔接机制建立的主要依据,一是国务院的政策性文件和行政法规。国务院于2001年4月27日发布了政策性文件《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,并于同年7月公布实施了行政法规《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,规定了行政执法机关在执法过程中发现涉嫌犯罪案件,必须向公安机关移送。二是高检院的规定。高检院于2001年12月3日印发了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,规定对行政执法机关向检察机关移送的案件,检察机关受理、审查、立案、复议、立案监督等程序。再次是高检院与公安部、监察部、全国“整规办”分别共同制定的两个规范性文件《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》和《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,提出了联席会议、案件查询、提前介入等制度。此外,高检院、公安部、监察部还分别与国务院相关部委,就某一执法领域的衔接机制问题联合发布了若干规范性或政策性文件。
  衔接机制具有以下的基本特征:
  首先,衔接机制是一种办案协作机制,是各相关执法主体间在办理违法犯罪案件方面的协调、配合、合作关系的具体载体。其次,衔接机制是以正确区分行政责任和刑事责任的界限,依法追究犯罪分子刑事责任为目标而构建的办案协作机制。正确区分两种法律责任、依法追究犯罪分子刑事责任的工作,不仅是刑事执法(司法)部门的事,也离不开行政执法部门的协作配合。再次,衔接机制是检察机关发挥法律监督作用的办案协作机制。检察机关作为国家的法律监督机关,对行政执法机关、公安机关、监察机关都具有一定的辐射力。行政执法机关对发现的职务犯罪案件应依法移送检察机关立案查处;监察机关是违纪案件的接纳者,同样负有向检察机关移送职务犯罪案件的职责;公安机关是案件移送的主要接受者和侦查主体,其立案侦查的案件都要提请检察机关批准逮捕、审查起诉,且接受检察机关的立案监督和侦查活动监督。因此,检察机关应当在其中发挥法律监督作用。
  二、检察机关在衔接机制中发挥法律监督作用的法理依据
  (一)行政执法与刑事司法之间存在密切关系
开弓没有回头箭

  1.行政违法与行政犯罪具有同源性。所谓行政违法,是指公民、法人或者其他组织故意或过失实施的违反行政规范(包括经济法规范等),侵犯国家、社会公众或个人、组织的合法权益,危害国家安全或社会秩序,但尚不构成犯罪的行为{3}。所谓行政犯罪,是指违反行政法规、危害正常的行政管理秩序,依照行政刑法应当承担刑事责任,接受刑罚处罚的行为{4}。这种以构成行政违法为前提而成立的犯罪,在刑法理论上被称为行政犯。行政犯属于法定犯,与之相对的是自然犯或称刑事犯。自然犯是指在侵害或者威胁法益的同时明显违反伦理道德的传统型犯罪,法定犯是指侵害或者威胁法益但没有明显违反伦理道德的现代型犯罪{5}。因此,自然犯的违法性容易被一般人认识,而法定犯的违法性不太容易被一般人所认识,需要借助行政法律,从是否构成行政违法来判定法定犯(行政犯)的违法性。我国刑法中的行政犯在犯罪构成上都强调以违反有关行政法规为前提,并且以“情节严重”、“数额较大”或“后果严重”等情节作为与行政违法行为的区分界限。行政违法与行政犯罪之间更多地体现为社会危害量的大小,而不是行为性质本质上的差异。可见,无论是从社会伦理非难性的角度,还是社会危害性的角度,相对于自然犯而言,行政违法与行政犯罪的同源性和同质性更强,界限更不清晰,因而行政犯罪案件的立案侦查、提起公诉和依法审判,更依赖于行政执法机关在查办行政违法案件过程中的发现和及时移送。从这个意义上说,行政执法机关的移送案件程序尽管目前不是刑事诉讼程序的正式开始,但我们认为在今后的立法完善中应当把行政犯的移送立案程序作为刑事诉讼程序的起点,以进一步密切行政执法与刑事司法之间的衔接,同时也为检察机关与行政执法机关实质性关系的建立创造前提。
  2.行政处罚与刑罚处罚之间具有竞合、递进和交叉关系。我国《行政处罚法》第8条具体列举了六种形式的行政处罚形式,即警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或执照、行政拘留。此外,还有法律、行政法规规定的其他行政处罚,如劳动教养等。根据刑法的规定,我国的刑罚种类有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种主刑以及罚金、剥夺政治权利、没收财产、驱逐出境四种附加刑。
  行政处罚与刑罚的竞合关系表现为一种行政犯罪行为必然同时触犯刑法和行政法,从而形成刑事法律责任与行政法律责任的竞合。两者之间的递进关系着重表现在剥夺人身自由性质的处罚上,行政处罚中的行政拘留最长期限为15日,而刑罚中的拘役最短期限为15日;劳动教养尽管不是行政处罚法中列举的行政处罚形式,但无疑具有行政处罚中剥夺人身自由的性质。和有期徒刑、无期徒刑相比,其期限无疑短得多。两者的交叉关系表现为行政处罚中的一些形式和刑罚的一些种类不完全是一一对应关系,也不存在包容关系。如暂扣、吊销许可证或执照、责令停产停业这两种行政处罚形式就不能为刑罚所包容。法院对于单位犯罪,只能通过处以罚金的形式追究单位的刑事责任。
  上述三种关系使得行政违法与行政犯罪案件之间存在相互移送、刑罚吸收行政处罚(如行政拘留可折抵拘役和有期徒刑)以及合并适用两种处罚的可能性,而刑罚执行监督是检察法律监督的重要内容。因此,对行政处罚,特别是剥夺人身自由的行政处罚实施法律监督是有理由的。
  (二)行政犯罪进入刑事诉讼程序需要行政执法机关以外的督促启动力量
  我们认为,目前在查办破坏社会主义市场经济秩序案件的过程中,存在着实际发生多、查处少,行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少;查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少;判缓刑多、判实刑少的“四多四少”的不合理现象{6},究其原因是多方面的,除了因行政执法机关财政体制不足而造成的“利益行政”现象等体制性原因外,行政犯罪是否进入刑事诉讼程序由行政执法机关决定并启动的制度设定,也是导致行政执法与刑事司法衔接断裂或流转不畅的极其重要的原因。由于法律并未对案件移送标准作出十分明确的规定,对行政执法机关办理的案件是否涉嫌犯罪的判断究竟由行政执法机关本身还是其以外的其他主体作出也没有明确规定,因而这项判断权和移送与否的处分权实际上掌握在行政执法机关手中,他们往往以案件不涉嫌犯罪为由不向公安机关或检察机关移送。
  我们认为:行政处罚与刑罚处罚是两种有密切联系而又有所区别的法律责任。行政执法机关有依法作出行政处罚决定的权力,但没有独断案件是否涉嫌刑事犯罪的权力,也没有决定不向司法机关移送涉嫌犯罪案件的权力。判断案件是否涉嫌犯罪并督促移送的权力,应当由行政执法机关之外的主体承担。在我国,检察机关行使这一权力是比较合适的。
  首先,检察机关的法律监督权具有全程性,检察机关是唯一全程参与刑事诉讼的机关,因此,对刑事诉讼向前延伸的案件移送程序进行察看,并对行政执法机关怠于行使权力的行为进行督促,无悖于法律监督制度设立的立法本意。其次,检察权的权力位阶具有中枢性{7}。检察权主要职能之一的公诉权是联结行政权与司法权的中枢性权力,刑事犯罪在审前程序的主导权无疑就是公诉权,行政执法机关向公安机关和检察机关移送涉嫌犯罪案件的活动,从广义上讲也是这一审前程序的自然延伸,因此公诉权主导作用的发挥,有利于衔接机制的顺畅。再次,法律监督权具有主动性。行政执法机关应当移送而不移送案件,意味着应当受到刑罚的相对人逃避了刑罚处罚,这无疑是一种社会价值分配的不公。对于这种因权力独断造成的社会价值分配不公,权力主体自身的纠正效果不如外在主体的纠正,尤其是检察机关积极主动的督促型监督和弹劾型监督。第四,衔接机制中的其他主体难以成为主导者。各级“整规办”是一个协调性机构。公安机关的刑事侦查权本质上是一种行政权,在衔接机制中不具有联结行政权和司法权的中枢性质,也缺乏对行政权不作为进行监督的法理依据。法院的司法权是一种消极性的权力,且处于对刑事犯罪进行处罚的靠后程序,由其对案件是否涉嫌犯罪作出判断并督促行政执法机关移送,同样有违我国宪法对国家权力进行划分的制度安排。而检察机关作为国家的法律监督机关,其监督具有专门性、国家性和一定的强制性,检察机关承担判断和督促移送的主体是适格的。
  (三)检察监督的程序性和事由性特点与行政行为公定力理论不相冲突
  行政行为理论的基本要素之一,是行政行为(包括行政处罚)的公定力。行政行为的公定力是指行政行为一经成立,不论是否合法,即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力{8}。行政行为的公定力并不意味着行政行为当然合法,只是表明在法院或其他机关作出否认其效力的结论之前,行政行为被推定为合法有效。之所以要将这一理论作为行政行为效力的理论支撑,主要是基于现代行政事务的解决需要有时间和效力的充分保障,同时也是保证行政机关积极作为和保障行政相对人可期待利益的客观需要。
  行政行为公定力理论主要包括两层含义:一是行政行为一经成立,在不出现有权机关撤销、变更其效力的特定情况下,其效力被推定为合法有效;二是行政行为的效力存在着被有权机关依法撤销或变更的可能性,即公定力具有相对性。
  如果说行政权作为一种主动性的实体权力,司法权作为一种被动性的实体权力,那么,检察监督权是一种主动性的程序权力。检察监督权并不是对行政权的所有内容进行实体上的监控和约束,而主要是对行政处罚权的过度行使实施程序性的督促纠正。所谓行政处罚权的过度行使是指行政执法机关超越权限,将涉嫌刑事犯罪,应当移送由司法机关追究刑事责任的案件,不恰当地作为行政违法而予以行政处罚的情形。对这一情形的督促纠正是一种监督而不是制约;是程序性的督促而非实体性的约束;是主动性、事由性的督促纠正而非被动性、日常性的审查批准。因为对立案侦查等刑事诉讼程序而言,行政执法机关的移送是一种前置性的程序行为

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王良臣,赵伟.行政执法与刑事执法衔接机制之建构.载刘远.王大海主编.行政执法与刑事执法衔接机制纪要[C].北京:中国检察出版社,2006.173.

{2}贾宇,舒洪水.论行政刑罚[J].中国法学.2005, (1).

谨防骗子

{3}贾宇,舒洪水.论行政刑罚[J].中国法学.2005,(1).92.

{4}同6.

{5}张明楷.刑法学[M].法律出版社,2007.92.

{6}李和仁.形成打击经济犯罪的合力—建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会述要[J].人民检察.2003,(12)

{7}刘远.赵玮:《行政执法与刑事执法相衔接机制实证分析》.载刘远.王大海主编:《行政执法与刑事执法相衔接机制论要》[M].中国检察出版社2006.38.

{8}王连昌,马怀德等主编.行政法学[M].中国政法大学出版社,2002.112.

{9}陈兴良.论行政处罚与刑罚处罚的关系[J].中国法学.1992,(4).

{10}陈兴良.论行政处罚与刑罚的关系[J].中国法学,1992,(4).

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1186141      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【引用法规】

热门视频更多