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【期刊名称】 《法学论坛》
关于建设法治政府的几点思考
【英文标题】 On Some Rational Thoughts about Constructing Legal State
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 其他【中文关键词】 依法行政;法制政府;行政管理体制
【英文关键词】 Administration by law;Legal government;Administrative management system
【文章编码】 1009—8003(2004)04—0005—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 5
【摘要】

国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立了建设法治政府的目标,要实现这一目标,必须转变政府职能,改变行政管理体制。只有科学界定和依法规范职能,才能真正建设“有限”和“有为”政府;只有改变行政管理体制,才能为依法行政提供制度保障。

【英文摘要】

The purpose of constructing legal government is setup in the implementing program about promoting administration by law that is issued by Central government.To realize the purpose,we must change government’s office,and reform the administrative management system.Only by defining government’s office scientific and rule it by law,we could setup limited and promising government;only by reform administrative management system,we could provide system safeguard for administration by law.

【全文】法宝引证码CLI.A.112020    
  一、转变政府职能和改革行政管理体制是建设法治政府的前提
  国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立了在我国建设法治政府的目标。要实现这一目标,我们有很多工作要做,其中有两项基础性的工作———转变政府职能和改革行政管理体制,更是要特别做好。这两项工作不是直接为建设法治政府大厦砌砖垒墙,而是为建设法治政府大厦清场奠基,其意义非常重大。可以说,如果我们不首先做好这两项基础性工作,我们的法治政府大厦就建设不起来。
  推进依法行政、建设法治政府为什么必须以转变政府职能为前提呢?其理由在于:第一,法是人民意志和利益的体现,法治政府应是为人民服务、执政为民的政府。而政府如果定位不正确,政府不是行使政府应行使的为社会提供“公共物品”的职能,而是直接干预经济,甚至直接从事经济活动,就必然会受经济利益驱动,与民争利,以权谋私,背离法治政府的宗旨;第二,法是社会公正和人民权利、自由的保障,从而法治政府应是权力受控制的政府,是“有限政府”。而政府职能如果不受限制,可以“越位”做其想做的任何事情,即使其这样做时是出于发展地方经济、为民谋利的良好愿望,也不可避免地会造成权力滥用,侵犯人民的权利和自由,最终损害人民的利益,导致政府功能的异化;第三,法是规范人们行为,调节社会生产关系,为生产力发展所决定并服务于生产力的上层建筑,从而法治政府应是运用法的规范,为人们的社会、生产活动提供经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,促进社会生产力发展的服务政府。而政府如果是为管理而管理,无限制地扩大对社会和市场的规制范围,行政权无处不在,无孔不入,就会窒息社会和市场主体的活力,窒息市场竞争,阻碍生产力的发展。在这种情况下,政府即使是依“法”(非法之法)行政,也不可能是法治政府。
  当然,这里必须指出,法治政府是依法做事,依法行使职能,依法提供服务的政府,而不是一味“无为而治”的政府。“转变政府职能”是要求政府“归位”,做政府应该做的事,如经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等,而不是要求政府“弃位”、“不作为”。法治政府绝不应是无所作为的政府,绝不应是“甩手掌柜”式的政府。
  推进依法行政、建设法治政府为什么要求必须以改革行政管理体制为前提呢?这是因为,其一,体制首先涉及权力和利益关系。这些关系处理不当,体制不合理,必然导致地方保护主义或部门保护主义,而地方和部门保护主义必然阻碍依法行政。例如,一些地方打击假冒伪劣商品不力、防治环境污染不力等,很多时候不是因为这些地方的工商、技监、环保等执法机构不想依法行政,而是因为当地党政领导人出于地方财政利益等不适当考虑不让这些执法机构依法行政,而这些执法机构又不能不听命于当地的党政领导。因此,很显然,在一些领域,不解决体制问题,依法行政就很难实现;其二,体制会对执法机构和执法人员执法行为动因的形成产生影响,不好的体制产生的此种影响可能是极为负面的,它可能诱使执法机构和执法人员违法执法,甚至诱使一些人冒受处分、处罚的危险顶风违法。例如,行政罚没款按比例返还执法机构的财政管理体制,就导致不少行政执法机构和执法人员乱收费、乱罚款、乱没收;其三,体制对于执法机构、执法人员的执法作风、执法态度有重要影响,不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风。例如,政府机构设置过多、部门林立、职权划分不清、交叉重叠的体制即导致行政机关之间互相推诿、互相扯皮,行政相对人到行政机关办事门难找、脸难看、话难听、事难办,以及行政执法机构在执法时“几个戴大盖帽的管一个戴草帽的”等有损政府执法形象的现象。这些现象与依法行政、法治政府的要求显然是格格不入的。因此,要推进依法行政,建设法治政府,必须首先改革行政管理体制。
  转变政府职能和改革行政管理体制是撰写法治政府这篇大文章要做的两篇破题文章,我们一定要首先下大力气做好这两篇文章。只有首先做好这两篇文章,才能完成法治政府这篇大作,才能拿到法治政府的“资格证书”。
  二、科学界定和依法规范职能,建设“有限”和“有为”的政府

不能给市场做人工呼吸


  转变政府职能首先要求科学界定政府职能。不科学界定政府职能,转变政府职能就会失去方向。其次,转变政府职能要求依法规范政府职能。不依法规范政府职能,转变政府职能就不可能有保障,其目标就不可能真正实现。关于政府职能的科学界定,国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出了“推进政企分开、政事分开,实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”的原则。此前,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》根据我国二十多年行政改革的经验,提出了四项实质性要求:其一,减少行政审批,改革行政审批制度,把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来;其二,减少对企业经济活动的直接干预,加强对国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定,确定经济社会发展的重大战略、基本任务和产业政策,以促进经济和社会的全面发展,实现经济增长与人口、资源、环境相协调;其三,减少对地方的指令性管理,加强对区域发展的协调和指导,调动地方的积极性,通过法律和政策促进不同地区的平衡和协调发展;其四,减少行政命令,改革行政决策制度,完善对重大经济社会问题的科学化、民主化和规范化的决策程序,促使在决策方面充分利用社会智力资源和现代信息技术,增强决策的透明度和公众参与度。
  我们今天要求的科学界定政府职能和转变政府职能,既与西方国家自上世纪后期开始实行的“放松规制”(Deregulation)运动有相同之处,又与“放松规制”有不同之处。二者的相同之处在于:都强调建设“有限政府”,强调政府应该“瘦身”———精简机构,裁减人员;政府应该“归位”———把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理加以解决,且市场调节、公民自治、社会中介管理能够解决好,甚至能够解决得比政府更好的事交给市场、公民和社会,不再“越位”和“错位”。二者的不同之处在于是否在建设“有限政府”的同时建设“有为政府”:西方的“放松规制”论者大多过分强调政府的“有限”、“无为”,过分估价政府的消极作用而对政府的积极作用估价不够,过分估价市场的积极作用而对市场的消极作用估价不够,对“政府失灵”的危险性、危害性有清醒的认识而却对“市场失灵”的危险性、危害性认识不足;我们提出和推动“转变政府职能”,则是在强调政府“有限”的同时,也强调政府的“有为”,既要求政府坚决地减少、放弃某些职能,不管其不应管、管不了和管不好的事,又要求政府加强、健全和完善某些职能,管其应该管、管得了和管得好(而其他组织则管不好)的事。
  当然,转变政府职能首先是要求“放松规制”,建设“有限政府”。“放松规制”和建设“有限政府”是转变政府职能的最主要的内容。之所以如此,其理由在于:第一,我国经历了长时期的计划经济时代。计划经济是建立在过分迷信政府的作用,视政府为“万能”的理念的基础之上的。现在,我们虽然早已摒弃了计划经济体制而走上了市场经济的道路,但计划经济所基于的那种政府“万能”的意识、观念还仍然顽强地残存在我们一些人的头脑之中,很多时候还在影响着我们的政策;第二,我们的行政法制很不健全,特别是行政组织法不完善,对各个政府部门的职能缺乏法律严格的限制性规定,一些政府部门借此扩权,尽量扩充其职能,以获取更多的利益;第三,许多行政管理往往与利益相联系,取得了管理权通常就获得了罚款权、收费权。罚款、收费一般还是合法的利益,至于不合法的、灰色的利益,如权钱交易、权色交易等,对于某些政府工作人员则更具有吸引力,推动着他们去扩大政府职能和权力;第四,对于政府各部门负责人来说,管事越多就越能理直气壮地要求增加人员、扩充机构或提升机构级别,从而负责人自己的官阶也可能借此提高。
  正是由于上述因素,导致了“全能政府”的出现,导致政府干预过多、规制过度。由此,则必然产生多方面的弊病,甚至可能构成对经济社会发展的灾难性危害。首先,政府干预过多必然侵犯市场主体的自主权,从而窒息、乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性;其次,政府

  ······

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