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【期刊名称】 《法学论坛》
公安许可制度改革的系统思考
【英文标题】 Reflection of Systematic on the Reform of Public Security Licence System
【作者】 吕雪梅黄升【作者单位】 山东警察学院
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 公安许可;行政法律行为;事前控制机制;公安管理模式
【英文关键词】 Public Security Licence;Legal Action of Administrative;Restrainable Mechanism of Before the Event; Managerial Pattern
【文章编码】 1009—8003(2004)06—0050—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 6
【页码】 50
【摘要】

公安许可是公安机关为了防止危险而实施的一种事前控制机制,属于对社会干预程度较强的、成本较高的抑制性规制手段。对公安许可的过分依赖是形成公安被动型静态管理模式的主要原因,严峻的社会治安形势迫切要求改革现有公安管理模式,提高公安管理效能。因此,我们有必要对公安许可制度改革与公安行政管理以及刑事侦查之间的关系进行系统思考,客观分析公安许可的基本属性,探明公安许可制度改革的可行之路。

【英文摘要】

Public security licence is a mechanism of before the event for preventing danger and a restrainable inter vencing means on society that has powerful level and higher cost.Excessive dependence on the public security licence system is the major reason of forming managerial pattern of static state and passivity at present.Severe situation of public order urgent need perfect the pattern at present and improve efficacy of the management of public security.Consequently,it is necessary to systematic reflect on the relation between the reform of public security licence system and administration of public security and criminial investigation,analyse objectivly the basic attribute of public security licence,find out a feasible way of the reform of public security licence system.

【全文】法宝引证码CLI.A.111998    
  
  公安许可一直是公安机关管理社会和经济等相关事务所倚重的主要手段之一,其种类繁多,涉及到公安行政管理的众多领域,由于缺乏有效的监督和规范的程序,公安许可制度暴露出许多问题。《行政许可法》颁布实施以后,公安许可制度改革在各级公安机关深入展开,怎样评价公安许可制度改革?是不是公安许可的数量越少越好?我们很有必要对公安许可制度改革与公安行政管理以及刑事侦查之间的关系进行系统思考,客观分析公安许可的基本属性,探明公安许可制度改革的可行之路。
  一、公安许可的含义及基本属性
  许可含有准许、容许之意,一般认为许可就是对禁止的解除。行政法学上的许可即为行政许可,是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的一种行政行为。公安许可是行政许可的一种,从立法政策学的角度分析,公安许可属于社会许可的范畴,主要涉及公共安全和社会治安秩序管理领域。公安许可的事项范围非常广泛,从功能角度分析,现有公安许可大致可以分为两大类:一类是行为许可,即允许其从事特定活动的许可,主要功能是防止对公共安全和社会治安秩序可能造成的危险;另一类是资格许可,即给予其合法资格和证明的许可,主要是提供公信力证明。公安许可的概念可以概括为:公安机关为了维护社会公共安全和社会治安秩序,根据相对人的申请,经过审查,允许其从事特定活动或者给予其合法资格和证明的行政法律行为。
  公安许可属于部门行政许可,它必然具有行政许可的基本属性。关于行政许可的性质,没有统一的认识,主要有“赋权”说、“解禁”说、“折衷”说、“权利验证和确认”说等等。“赋权”说认为,自然人、法人或者其他组织本没有某项权利,只是因为行政机关的允诺和赋予才获得被许可的权利。“赋权”说的认识偏差在于它把行政行为作为一种特权,等于承认权利来源于行政机关的恩赐,这与权利来源的主流理念相冲突。“解禁”说是关于行政许可性质的正统观念,它认为行政许可是对禁止行为的解除,是恢复自由而不是授予权利。虽然“解禁”说是学界主流观点,但仍有不足:它认为行政许可是以对一般人的禁止为前提,既然是需要禁止的事项,又怎能允许解禁?“折衷”说认为,行政许可既是对行政相对人禁止义务的免除,又是对行政相对人权利或资格的授予。这一观点对行政许可的性质没有给出一个清晰的答案。“权利验证和确认”说认为,行政许可是对权利人行使权利的资格和条件加以验证,并给以合法证明。其缺陷是将所有行政许可都认为是确权行为,显然解释不通。上述观点都不是非常全面的。张兴祥博士从政府管理经济、社会的角度分析认为:“行政许可是政府规制的手段和重要制度,是政府为了规制自然人、法人或者其他组织的活动而采取的事前控制机制。”{1}这一观点切中要害且易于理解,笔者十分赞同。
  公安许可是行政许可的一种,因此,公安许可的性质就是公安机关为了预防对公共安全和社会治安秩序可能造成的危害而采取的事前控制性措施。具体分析公安许可的基本属性,包括以下几个方面:
  第一,公安许可是为了防止危险而采取的一种预防性控制措施。行政管理措施通常可以分为事前监督管理和事后监督管理,公安许可属于事前监督管理方式。据统计,现有公安许可项目涉及道路交通管理、户政管理、消防管理、出入境管理、治安管理、边检管理、计算机安全管理等七个部门,主要包括特定行为许可和特定资质许可两种,故公安许可的主要功能是防止危险。那么,是不是所有的防止危险的活动都要通过设定公安许可来解决呢?一般来说,对可能发生系统性问题,通过事后补救难以消除影响或者可能付出更大代价的事项,需要采取事前监督管理的方式。公安许可主要是针对可能发生的系统性问题提前设防,以从源头上控制某种危险的发生。
  第二,公安许可是一种抑制性规制手段。公安许可主要是通过设定最低标准而达到防止危险的目的,本质上是以限制为主,在客观上形成对竞争行为的抑制。因此,它不同于拍卖、招标等激励性规制手段,属于限制程度较深的抑制性规制手段。
  第三,公安许可是一种干预程度较强的规制手段。所谓规制就是政府依据法律法规对经济、社会生活予以干预。英国学者研究了不同的政府干预手段对社会的不同影响,在提供信息、规定目标、制定行为标准、制定规格标准和事前审批等几种不同管理手段中,政府干预程度逐步增强,事前审批的干预程度最强。故公安许可是一种对社会干预程度较强的规制手段。
  第四,公安许可是一种成本较高的管理手段。从经济学的角度看,公安许可的成本是很高的,有很大的弊病。首先,由于信息不对称状态的存在会产生机会成本,抑制市场竞争,会导致无效率的市场准入,同时还会造成国有资产流失;其次,由于缺少监督制约,许可“寻租”现象严重,产生腐败,导致第二层次的成本;再次,公安许可中繁琐的手续,还会导致交易成本加大。
  综上所述,公安许可作为公安机关为了防止对公共安全和社会治安秩序产生的危险而实施的一种事前控制机制,属于对社会干预程度较强的、成本较高的抑制性规制手段。公安许可不是万能的,不是什么事项用公安许可都能解决问题。
  二、公安许可制度改革的历程及特点
  1951年8月15日,为加强对特殊行业的控制与管理,公安部颁布了《印铸刻字业暂行管理规则》,规定:“凡经营印铸刻字业者,须先向该市(县)人民政府公安局或分局申请登记,经核准发给许可证后,另向该市(县)工商机关申请,领得营业执照后始准营业。”开创了公安许可的先河。从此以后,诸如枪支、刀具的管理、户口管理、爆炸危险物品管理、社会公共安全产品管理、公共复杂场所管理、特种行业管理、音像制品管理、出入境管理、边防管理等,凡涉及公共安全和社会治安秩序管理的事项,均被列入公安许可的范围,公安许可的项目种类因而不断扩展。
  在我国计划经济时期,公安许可一直是公安机关依法对社会和经济等相关事务进行管理的主要手段之一。不可否认,公安许可对稳定当时的社会治安秩序和公共秩序,保护公民合法权益都起到了积极作用。但是,由于缺乏权力的有效制约和规范的程序,公安许可制度暴露出许多问题。一方面,公安许可项目过多过细,群众不堪重负;许可程序繁琐复杂,周期过长;公安机关将很大的精力放在许可审批上,忙于事前许可,而疏于事后监督,管了好多不该管的事,应该管的却管不好,以致于在一定程度上形成“管理就是审批,审批就是发证,发证就是收费”的怪圈,许可成为滋生腐败的温床等等。{2}另一方面,公安机关过分依赖公安许可这种事前控制手段,而忽略了许可后的动态监督管理,慢慢形成了被动反应型静态管理模式,使得公安行政管理效能低下,公安基层基础工作薄弱,违法犯罪防控不力。
  随着社会主义市场经济体系的建立和完善,中国社会历史发展的内在需求迫切要求改革公安许可制度。改革开放以后,中国社会发生了一系列深刻的变革,政府为了社会发展的需要,进行了长达15年的加入世界贸易组织的谈判。谈判中,中国的行政审批制度是各国反应最为强烈的问题之一,中国加入世界贸易组织成为公安许可制度改革的外部诱因。2002年和2003年,公安部两次下文取消了42项行政审批项目,那些在公安行政管理中已经失去必要性,缺乏效能的许可项目被取消,表明公安许可制度改革迈出了可喜的一步。《行政许可法》颁布实施以来,各级公安机关,深入开展公安许可的清理工作,公安许可制度改革取得了明显的成效,呈现出以下几个特点:
  第一,公安许可权的设定进一步规范。公安机关保留的公安许可事项在设定依据和设定权限上基本符合《行政许可法》的设定要求。以上海市为例,在保留的76项公安许可事项中,依据法律法规设立的事项为50项,占65.8%;依据市政府的有关规定设立的事项为16项,占21.1%;依据部门规章设立的许可事项为10项,占13.2%。{3}也就是说,有86.8%的许可设定权限符合《行政许可法》的要求。
  第二,公安许可事项的数量有较大的削减。一大批在设定权限和形式上不符合《行政许可法》要求的许可事项被取消。以北京为例,市公安局取消了“消防设施施工单位资质审批”、“储存、运输易燃易爆危险物品从业人员上岗证核发”、“未按标准建设大中型公共建筑停车场许可”等32项公安许可事项,取消的理由包括不符合行政许可法设定权限的规定、与上位法抵触、转变管理模式三种。{4}
  第三,公安许可实施程序进一步规范。一是公安机关通过网上警务公开栏、公示栏等多种方式公布了公安许可的事项名称、法律依据、办理程序、审批单位、办理期限、收费标准等信息,方便群众查询;二是按照《行政许可法》的要求,允许群众用信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等多种许可申请方式提出申请;三是实行两人审批制,加强了内部监督;四是按照规定的许可审批期限审批许可。
  第四,公安许可收费大幅度减低。以上海市为例,上海市公布的76个公安许可事项中,不收费的许可事项为48项,占63.2%;其他28个收费的许可事项中,出入境管理事项按照对等或非对等国家签证收费标准收取一定费用,其他事项大都收取3元至200元不等的工本费。{3}收费比较合理、规范。第五,公安许可救济渠道逐步完善。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条的规定,相对人对公安机关作出的有关许可证、执照等证书变更、中止、撤销等决定不服的,或者认为符合法定条件,申请公安机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请公安机关审批、登记有关事项,公安机关没有依法办理的,可以申请行政复议;对复议结果不服的,可以依法提起诉讼。
  可以说,公安许可制度改革在规范许可设定和程序、落实便民利民措施等方面取得了显著的成效。但是在公安许可制度改革中仍存在一些问题,突出表现在以下三个方面:一是公安许可设定不规范的现象依然存在。如上海市公安许可事项中仍有13.2%的许可设定不符合法律要求,还有个别地区依据省级以下人民政府的规章设定公安许可项目,这说明公安许可制度的改革尚需时日。二是许可监管不力。由于公安机关管理手段单一、动态监管能力较弱,“只许可不监管”的现象依然存在。三是部分许可事项取消后的后续监管措施没有跟上,形成管理真空,如果控制不好,会引发刑事发案增加、违法犯罪防控不力的局面。比如,取消对娱乐场所等公共复杂场所的事前许可之后,公安机关该怎样加强对上述场所、行业的日常监督和事后处罚,严密控制相关场所和行业各种违法犯罪的动态,措施还不到位。
  三、公安许可制度改革的系统思考
  公安许可制度改革中出现上述问题是在所难免的,我们就是要在不断发现问题、分析问题、解决问题的过程中,推动各项事业的发展。现在急需要做的是针对出现的问题,分析根源,研究解决问题之道。传统解决问题的方法是将问题按照组织内部

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张兴祥.中国行政许可法的理论和实务(M).北京:北京大学出版社,2003.12

{2}余凌云.警察许可与行政许可法(M).北京:中国人民公安大学出版社,2003.

{3}上海市公安局网站http://gaj.sh.gov.cn/shpolice/xxgk/xzxk/za.asp.

{4}北京市公安局网站:http://www.bjgaj.gov.cn/net_office/administration_approve/qxxzxkshx.xls.

{5}(美)彼得·圣吉.第五项修炼——学习型组织的艺术与实务(M).上海:上海三联书店,1998.4.

{6}陈新民.德国公法学基础理论(M).济南:山东人民出版社,2001.181—205.

{7}余凌云.警察行政权力的规范与救济(M).北京:中国人民公安大学出版社,2002.229—230.

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