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【期刊名称】 《科技与法律》
《科学技术进步法》亟待完善
【作者】 袁国顺袁晓苗李伟
【作者单位】 湖北省襄樊市科委湖北省襄樊市医疗保险处湖北省襄樊市高新技术开发区管委会
【分类】 科技法学【期刊年份】 2001年
【期号】 3【页码】 108
【全文】法宝引证码CLI.A.126583    
  
  《科学技术进步法》自1993年10月1日施行以来,我国科技工作发生了一系列载入史册的大事件,其中有关科技工作的大政方针迫切需要从法律角度予以确认;科技工作的成功经验,亟待上升为法律予以普遍施行。科技法律作为一个新的法学体系,在其完善过程中,需要不断探索;《科学技术进步法》作为科技法律的“基本法”,对其他科技立法具有指导意义;适时修改完善可起到提纲挈领之功效;况且《科学技术进步法》已施行8年,对其修改的过程,也是个宣传、动员、组织社会各界进一步重视科技工作的过程。本文试图就《科学技术进步法》修改的必要性问题提几点建议。
  一、对科技认识的深化亟待用法律予以确认
  1995年5月,党中央国务院决定实施科教兴国战略。这是中央根据科学技术迅猛发展,知识经济初见端倪……而作出的重大决策。它不是一时的权宜之计,而是带有根本性和长期性的大战略;它不仅仅是指导科技部门的行为准则,而是指导全国科技工作的行动纲领。科教兴国实施几年来的显著成效也说明,这一决策英明正确。因此,迫切需要把科教兴国的战略以法律形式确认,通过法律保障使其成为调整全社会科技关系的带有强制性的行为规范。
  党的十五届五中全会在关于“十五”国民经济和社会发展计划的建议中把“以改革开放和科技进步为动力”作为指导方针之一,随后由国务院提出计划纲要草案,经全国人大批准,正式写进“十五”计划。把科技进步和改革开放并列作为两大动力,摆在和改革开放同等重要的位置,这是党和国家对科技进步认识的深化和发展,科技进步和改革开放一样,都是强国之路,这一重要命题,需要上升为国家意志的法律,用以规范各级领导和广大人民的行为。
  本来,法律以政策为指导,政策依靠法律贯彻实施,由于历史的原因《科学技术进步法》没有把适应科技发展的客观规律的党的科教兴国战略、可持续发展战略、科技进步的动力作用、适应社会主义市场经济的新科技体制用法律形式确定下来,造成了事实上的法律和政策的脱节。这就带来了宣传贯彻科技法律和党的科技方针政策的矛盾:宣传《科学技术进步法》时没有科教兴国、以科技创新为动力等内容;宣传党的科技方针政策时不能从法律角度强制人们去执行;尤其是在强调依法治国的今天,拿不出法律依据很不利于党的科技方针政策的贯彻实施。江泽民总书记在《大力加强科技法制建设》中关于“把国家的重大科技政策通过立法程序上升为法律,可以大大推进科技进步。”的指示,指出了当前科技法制建设的首要任务,引起了广大科技工作者的强烈共鸣。
  二、《科学技术进步法》的调整对象亟待修改
  当前,科学技术早已覆盖经济和社会生活的各个方面,科技法律关系主体不仅有公民,而且应有机构和组织,甚至国家;不仅有企业和科研单位,而且应有各级政府职能部门;不仅应有政府科技管理部门,而且应有政府财政、税务、人事、教育等部门……
  首先,各级政府应纳入《科学技术进步法》的调整范围。《宪法》和《组织法》赋予了各级政府经济和科技管理的职责。江泽民总书记强调,各级党政一把手都要亲自抓第一生产力。朱镕基总理庄严宣布,科教兴国是本届政府的最大任务。社会主义的根本任务是发展生产力,在科学技术已成为经济和社会发展的决定性因素的情况下,各级政府是实施科教兴国战略的主体,担负着推进科技进步和创新的任务。同时,国家行政组织虽然是行政主体的主要承担者,但这一特点并不妨碍它们在一定条件下成为行政相对人,因此《科学技术进步法》应明确各级政府在科技方面的权利和义务,以及应承担的法律责任。而《科学技术进步法》在有关科技投入和科技奖励的条款中没有提到地方各级人民政府。
  其次,政府有关职能部门应纳入《科学技术进步法》的调整范围。科技工作涉及经济和社会生活的各个方面,科技兴工、科技兴农、科技兴贸、科技强军、科技兴社会发展……有关行业主管部门必须发挥科技进步的动力作用,这就需要在《科学技术进步法》中明确相关职能部门在科技方面的权利和义务;科技工作离不开资金、人才和环境等方面的必要条件,各级财政的投入力度,国税、地税的优惠政策落实力度,人事、劳动、教育等部门的人才开发及政策兑现程度,工商、技术监督、电力、电信、城建等部门的服务环境……都对科技工作产生直接或间接的影响,因此,需要把这些部门纳入《科学技术进步法》的调整范围,规范其权利、义务和法律责任。
  第三,《科学技术进步法》应把国有企业纳入调整范围。中国特色的社会主义的科技法律必须从国情出发:国有经济是国民经济中的主导力量;国家坚持公有制为主体,保障国有经济的巩固和发展;国家作为国有企业的所有权人,有权要求其资产不流失且为增强综合国力作贡献,有权要求其在世界科技领域争得一席之地,因此,负有国有资产保值增值责任的国有企业必须承担相应的科技方面的权利和义务;尤其是负有国家安全(经济安全、国防安全等)责任的国有企业更需要明确其在科技方面的权利和义务,并规定其应承担的法律责任。《科学技术进步法》没有强调国有及国有控股企业的法律责任似乎不妥。
  第四,高新技术企业和享受各种计划的企事业单位应纳入《科学技术进步法》的调整范围。权利和义务是对等的,享受税收优惠、科技计划优惠的高新技术企业应当履行其职责,但是没有法律约束不行,如果在《科学技术进步法》中规范其行为,就可以用法律手段促进高新技术产业发展。作为政府各种无偿资金(包括贷款贴息)投入的受益者——享受各种计划的企事业单位应承担一定的法律责任,从而保证政府的科技投入发挥应有的效用。也许有人认为,这些问题通过签订科技行政合同的办法可以解决。孰不知,科技行政合同靠法律保障才能履行,下面将专门述及。
  三、《科学技术进步法》的调整方法不适合中国国情
  法律的调整方法是指实施法律制裁的方法和确定法律关系主体不同地位、权利义务的方法,包括确定权利义务的方式、方法,权利和义务的确定性程度和权利主体的自主性程度,法律关系主体的地位和性质,法律事实的选择,保障权利的手段和途径等。笔者不否认《科学技术进步法》作为科技法的调整方法的特殊性。其法律后果部分更多地包含肯定、鼓励、奖励、倡导等激励性法律措施。但不能因为强调其特殊性而忽视其一般性(普遍性),即作为法律的一般性(普遍性)要求,不能脱离法律的普遍的调整方法。
  再说,中国特色的科技法律不能仅仅照搬外国的科技法,还必须考虑中国国情:即科技比较落后,要实现跨越式发展才行;中国特色的社会主义以公有制为主体,国有企业体制目前还不适应市场经济的要求;中国要抓住机遇、加快发展必须实行“政府主导型”的市场经济等等。
  有鉴于以上两点,我们认为《科学技术进步法》的调整方法有以下问题值得商榷。
  一是没有明确各法律关系主体的地位、权利和义务。表现在权利方面,《科学技术进步法》没有明确国家、地方各级人民政府、企业在科技进步方面的地位和性质,甚至没有地方科技管理部门的地位。地方科委作为事实上的当地政府科技管理的职能部门,在《科学技术进步法》中没有提到,亦没有规定其职责。科技行政主体是贯彻实施《科学技术进步法》的组织保证。地方科委没有被法律赋予科技行政主体的资格,其负面作用是相当大的。山西省之所以发生撤消县(市)科委的问题,这是个非常重要的原因。不明确规定地方政府职能部门的职责,这在其他部门的行政法中是不存在的,惟独《科学技术进步法》是个例外。这不仅使地方科委的存在无法律保障,而且难以开展工作。
  在义务方面,没有确定地方各级人民政府、企业(指国有企业、高新技术企业)在科技投入方面的义务,亦没有确定其履行科技投入义务的方式方法——包括不履行义务的法律后果;对国家在科技经费投入的义务确定上也不明确,仅有相对数要求,无基数和绝对数要求,以至成为一个没法衡量的义务规范。
  二是《科学技术进步法》在法律后果的设定上不全面。法律后果是任何法律规则(法律规范)都不可缺少的要素,《科学技术进步法》也不例外,不仅要有肯定式的法律后果,而且要有否定式的法律后果,即违法后果。由于违法的后果是规定人们违反法律所应承担法律责任的后果,故其必须在立法上予以明文规定。也就是说,任何一种法律规则(法律规范)的行为模式,尤其是应为模式和勿为模式,都应该有其相应的违法后果的规定。否则,法律规则(法律规范)就是不完整的,是模糊不清的,最终将使人们无所适从。《科学技术进步法》就存在这个问题:其中虽然有各级人民政府和企业事业组织在科技人才方面的应为行为模式要求,但是没有相应的违法后果的规定;虽然有国家财政在科技投入方面的应为行为模式要求,但是没有相应的违法后果的规定;虽然有国务院有关行政部门和地方各级人民政府关于科技信息方面的应为模式要求,但是没有相应的违法后果的规定。《科学技术进步法》从第一章至第八章设定了三十多条应为模式,而只有二条应为模式有对应的法律后果,致使众多的应为模式没有违法后果,即没有裁判规则或保护

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