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【期刊名称】 《法学评论》
《罗马规约》与国际刑事法院面临的法律问题
【英文标题】 The Statute of Rome and Legal Issues of the International Criminal Court
【作者】 李雪平【作者单位】 武汉大学
【分类】 国际刑法学【中文关键词】 《罗马规约》 国际刑事法院 国际刑法
【期刊年份】 2002年【期号】 6
【页码】 51
【摘要】

《国际刑事法院罗马规约》是国际刑法实践发展的总结,是最近成立的国际刑事法院今后运作的理论基础和宪法性依据。作者从解读《罗马规约》入手,以国际刑事法院的成立为条件,联系现存的国际环境,较为详细地分析了该规约所规定和体现的管辖原则、检察官的地位、国际刑法面前人人平等的原则、罪行的界定、国际人权保护的实施、国家的国际刑事司法协助与合作义务等内容中存在的一些亟待解决的法律问题,并提出了几点建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.124198    
  《罗马规约》(即《国际刑事法院罗马规约》,以下简称《规约》)的通过从根本上改变了广泛意义上的国际刑法“无法可依”的面貌,是“理想主义战胜艰辛的又常令人泄气的现实的胜利”,[1]是国际刑法的新发展,是“国际法发展的历史性突破”。[2]独立的常设国际刑事法院的建立,[3]将会使国际社会在寻求和平、稳定、安宁的国际环境方面有了某种精神依靠甚至是特定的物质保障。
  从一定程度上讲,《规约》给最近成立的国际刑事法院在未来的实践中奠定了坚实的理论基础,为其今后的运作指定了大方向,是国际刑事法院的宪法性文件。但是,成立以后的国际刑事法院在其运作的过程中,也就是说,在适用《规约》处理相关国际刑事案件的过程中,还存在着一些亟待解决的问题,这些是在把国际刑事理想与国际刑事现实实现完美统一过程中不可避免的。倘若对这些问题不能进行深入分析、多方探讨,并从中寻求妥善的解决方法和较为完满的解决效果,将来必然会在某种程度和范围内损害甚至背离来之不易的《规约》的宗旨与原则,从而降低国际刑事法院在国际社会中的信誉,进而影响其国际地位及其存续的必要性。
  一、《罗马规约》所规定的管辖原则
  管辖权是体现国家主权的一个极为敏感的范畴,司法管辖是管辖权范围内最为重要的表现形式。但是,“在实践上,管辖权不是一个单一的概念”,“它既关系到国内法,同时也关系到国际法”。[4]由于《规约》是各主权国家共同意志的体现,并因之成立的国际刑事法院是国际社会共同的刑事司法机构,因而,它不同于主权国家的国内法院,更不是全球国际刑法一体化式的超国家的“世界刑事法院”。为此,《规约》在序言中着重“强调根据本规约设立的国际刑事法院对国内刑事管辖权起补充作用”这一原则。然而,国际刑事法院在遵行该原则时的具体行为在当前及可预见的未来的国际背景下无疑会产生一些困难。
  (一)国际刑事法院对自身管辖原则的突破及面临的问题
  分析《规约》关于国际刑事法院管辖权尤其是行使其管辖的先决条件的规定(第12条),不难发现,该法院对国际刑事案件的管辖已突破了其规约序言中声称的补充管辖原则。首先,对于不得对本规约作出保留(第120条)的任一缔约国来说,均属自动纳入该法院的受管对象。也就是说,一旦某个主权国家在《规约》上签字,并交付批准书,即标志着该国主动进入到国际刑事法院的刑事管辖体系,把本该拥有的对某些国内刑事案件的管辖权无条件地让与国际刑事法院。从实质上看,这是一种自愿强制性管辖。其次,对于非缔约国,如果需要接受本法院的管辖,该国可以向书记官长提交声明,接受本法院对相关罪行行使管辖权(第12条第3款)。此外,依照《规约》第87条第5款的规定,“本法院可以邀请任何非本规约缔约国的国家,根据特别安排、与该国达成的协议或任何其他适当的基础,不拖延并无例外地与本法院合作。如果不予合作,本法院可以通知缔约国大会或在有关情势系由安理会提交本法院的情况下通知安理会”。此处的字里行间都流露出国际刑事法院管辖权的强制性延伸的特性,是一种非自愿强制性管辖。它把国际刑事法院对国内刑事案件的补充管辖,扩大、膨胀为对国际刑事案件的普遍管辖。然而,由于国际上还存在着强权思维与霸权行径,根据以往的国际法实践的经验教训,不难预料某些弱小的非本规约缔约国国内一旦发生《规约》所管辖的罪行,该国就很有可能被迫移交罪犯从而接受国际刑事法院的管辖。其实,《规约》的这类规定与《联合国宪章》中“本组织在维护国际和平及安全之必要范围内,应保证非联合国会员国遵行上述原则”(《宪章》第2条第6款)实属异曲同工。这种表现在文字上、意图上的强制性要求,虽然对国际社会的普遍安宁会起到必不可少的作用,但它同时也违反了国际法的基本原则。最后,国际刑事法院对补充管辖原则的突破还充分体现在其检察官的地位上(详见本文第二部分)。《规约》规定,检察官可以自行启动调查程序,可以根据有关本法院管辖权内的犯罪资料开始调查而无需事先经过有关国家的批准。[5]这样的规定,从某种程度上,可以说是国际刑事法院推行其普遍任择性管辖的必备要件。
  如果说上述内容从一个方面反映了《规约》所规定的管辖原则已经突破了补充性,那么分析国际刑事法院对案件的可受理性则会从另一个方面证明该原则的普遍适用性。关于案件的可受理性问题,《规约》规定,如果对案件有管辖权的国家不愿意或不能够切实进行调查或起诉,该法院有权予以受理。“不愿意”的情势分为三种,即:(1)已经或正在进行的诉讼程序,或一国作出的决定是为了包庇当事人免负本法院管辖权内的犯罪的形式责任;(2)诉讼程序发生不当延误,从而背离将有关的人绳之以法的目的;(3)没有以独立或公正的方式进行诉讼程序,不符合将有关的人绳之以法的目的。(第17条第2款)。“不能够”的成立条件是指一国由于本国司法系统完全瓦解,或实际上瓦解或者并不存在,因而无法在本国内进行诉讼程序(第17条第3款)。但是,国际刑事法院拥有对“不愿意”或“不能够”之情势的自由裁量权,而且,在案件可否受理的问题上,对是否要区分缔约国和非缔约国,《规约》中也没有规定。这就有可能造成该法院判断的随意性。《规约》中诸如此类的规定,给人一种“超国家因素”的感觉。但国际刑事法院仍然是一个国际组织,“是有别于其成员国而相对独立的一种国家间机构”,它“不能凌驾于国家之上,不能违反国家主权原则而干涉本质上属于任何国家国内管辖的任何事项”,因为,它“所享有的权利正是国家主权在国际范围内作用的结果”。[6]
  (二)对相关国际刑事案件行使管辖权的争端
  由于国际刑事法院的特殊地位以及仍然存在的以国家为主轴组成的国际社会的现实,加之全球化条件下国际组织作用的不断增强,国际刑事法院在今后的运作中、在适用《规约》隐含授意的突破自身管辖原则的权利的过程中,必然存在着该法院与国家或国际组织的争端。第一,与国家的争端。这一点主要表现在对相关刑事案件的可受理性问题上。从《规约》规定的内容来看,对国家在处理相关案件时“不愿意”抑或“不能够”的态度或实际情况的裁量和判断权,对有关国家给予犯罪嫌疑人的“包庇”行为的调查和证明权,以及对国家起诉或调查案件时“不当延误”的分析和判断权,除了国际刑事法院以外,没有其他专门的组织部门来行使,也无须经过能体现国家共同意志的缔约国大会。国际刑事法院在行使《规约》所赋予的这些权力时,当然地存在着干涉他国司法主权的行为,极易造成管辖争端。而一旦有权力滥用的情况,争端的后果必将有恶化的趋势。
  第二,与其他国际组织的争端。国际组织在全球化过程中正发挥着越来越重要的作用,在政治、经济、军事、外交、法律等方面都充分地显示着其各自独有的职能与魅力。作为全球性国际司法机构的国际刑事法院,在处理相关案件时不可避免地会与其他国际组织建立联系与合作。然而,它特殊的国际身份和地位也同样不可避免地会产生与其他国际组织的争端:(1)与全球性国际组织的争端。以联合国安理会为例。国际刑事法院不是联合国的一个专门机构,也不是联合国安理会为特定的目的而设立的一个辅助机构,而是一个与联合国保持密切关系的独立的常设国际刑事组织,有一套自身的完整的组织法。安理会的主要任务是“维持国际和平与安全”,这一特点,决定了安理会的管辖范围必然会自动地延伸到国际刑事法院所要管辖的被国际社会公认为最为严重的国际罪行当中去。当然,为了不使两者的管辖发生冲突,彼此遭受不利影响,《规约》在第16条规定“如果安理会根据《联合国宪章》第7章通过决议,向本法院提出要求,在其后12个月内,本法院不得根据本规约开始或进行调查或起诉,安理会可以根据同样条件延长该项请求”,并且,“安理会根据《联合国宪章》第7章行事,要向检察官提交显示一项或多项犯罪发生的情势”(第13条第2款)。然而,推迟调查或起诉的决定并不能改变国际刑事法院后来的法律行为;安理会提交的情势报告也同样不能阻止检察官自行启动的调查程序的开始或者继续进行。一方为了国际和平与安全的目的,一方为了尽快地制止并惩治最严重的国际犯罪的目的,两者的良好愿望与努力从根本上说是一致的。但是,比较而言,安理会所拥有的权力范围广、内容繁,国际刑事法院的权力延伸远、目标强,这其中的不和谐也是显而易见的。(2)与区域性国际组织的争端。以北大西洋公约组织为例。北约被称为当今国际社会的“小安理会”,它在华沙条约解体后,尤其是近些年的“突出”表现,确让世人为之侧目。作为区域性的国际军事组织,北约先予武力行动而后再报请联合国安理会的逆法律程序的行为,已经引起国际社会的广泛关注。
  二、《罗马规约》所规定的检察官的地位
  根据《罗马规约》,国际刑事法院的检察官具有如下权力:(一)自行调查和调查权:为查明真相,检察官可以自行根据有关本法院管辖权内的犯罪资料开始调查而无须事先通知相关国家;为查明真相,可以调查一切有关的犯罪事实和证据(第15条第1款、第54条)。(二)请求权:可以请求本法院就管辖权或可受理性问题作出裁定(第19条第3款);可以请求任何国家给予合作,可以请求政府间组织依照各自的职权和(或)任务规定给予合作(第15条第2款、第54条第3款);可以请求预审分庭作出有效的、必要的措施(如对犯罪嫌疑人的临时逮捕和羁押等)(第56条第1款);可以请求院长会议准其不参与处理某一案件(第42条第5款)。(三)资料评估权:评估向其提供的资料,以确定是否开始调查;根据调查资料,评估是否存在本规约规定的刑事责任(第53条第1款)。(四)自动起诉与撤诉权:起诉是检察官的份内职责,但如果起诉无助于实现公正,则予以撤诉。(第53条)(五)通知权:通知预审分庭进行调查、录取证人证言或陈述,审查、收集或检验证据;如果决定不予起诉,通知预审分庭撤消指控的理由(第56条第1款、第53条第1款)。(六)复议权:检察官可以随时根据新的事实或资料,复议就是否开始调查或进行起诉所作的决定(第53条第4款)。(七)特权与豁免权:在每一缔约国境内,在执行本法院职务时,或在其涉及本法院的职务方面,享受外交使团团长所享受的同样的特权与豁免;在其任期结束后,应继续享有豁免,与其执行公务有关的言论、文书和行为,不受任何形式的法律诉讼(第48条)。
  《规约》以约章明示和隐含的方式赋予检察官如此之多的权力,有要降大任、集大权于其一身之嫌。当然,为保证检察官司职的独立性和公正性,预防其对权力的滥用,《规约》要求检察官:(1)应为品格高尚、在刑事案件的起诉或审判方面具有卓越能力和丰富实际经验的人;(2)应独立履行职务,不得寻求任何外来指示或按照任何外来指示行事;(3)不得从事任何可能妨碍其检察职责或使其独立性受到怀疑的活动;(4)不得从事任何其他专业性职业;(5)不得参加处理其公正性可能因任何理由而受到合理怀疑的事项;(6)不得参与曾以任何身份介入过的案件的调查或起诉;(7)在进行调查时,应充分尊重本规约规定的个人权利;(8)在没有得到提供资料方的同意时,不得泄露材料的内容。[7]这些规定,从考虑国际政治的角度出发,对检察官在享有国际刑事法院规约赋予的权力时必须履行的义务作出了充分细化的预防和禁止性的规定。对于在国际刑事法院这一惩治犯有国际最严重罪行以期实现国际和平的理想之地中掌握着诸多重权的检察官来说,拥有真正完全的独立性乃是国际社会的共同要求和希冀,因为,检察官的完全独立是走向公正的基础,是国际正义得以伸张的重要的力量源泉。
  然而,立法原则与执法现实之间总还存在着不协调、不一致的情况。如果检察官能不受国际政治的影响,但根深蒂固、不易克服的某些人性弱点却常常会左右司法的公正。人们内心深处存在的综合众多复杂因素的文明归属感[8]以及个人私欲等,在司法过程中的发生和膨胀,并因而造成的国际司法不公和国际司法腐败,在可预见的将来也可能仍会出现。因此,《规约》对检察官“品格高尚”的要求不能仅仅停留在字面上,而应该有相应的部门和法规对其司职的独立性和公正性进行监督、检查,防止国际刑事法院的检察官变成世界上权力最大的人。三、《罗马规约》所体现的在国际刑法面前人人平等的原则《奥本海国际法》认为,由于国际法是以作为主权社会的国家的共同同意为根据的,国际社会的成员国家是作为国际法主体而彼此平等的。[9]同样地,《规约》的通过也是建立在国家的“共同同意”的基础之上,国家在法律上是平等的。但是,《规约》确立的个人刑事责任原则,限制了国际刑法的主体范围,以完整的成文法的形式从根本上确认并指导国际刑事实践。因此,我们谈及的国际刑法面前的平等必然是“人人平等”。这是国际刑法一般原则中极其重要的内容之一,它强调任何个人一旦犯有《规约》中规定的一种甚或一种以上为国际社会所广泛关注的最为严重的国际罪行时,该人应毫无例外地担负相应的国际刑事责任。为了彻底地实现这一目标,《规约》还以官方身份的无关性、指挥官和其他上级的责任、上级命令和法律规定等条件作为对个人刑事责任原则的补充和保证,从而能使国际刑法“对任何人一律平等适用”。[10]然而,《奥本海国际法》又断言,“在一些需要考虑到政治和经济权力的不可否认的不平等的情形下,平等原则有时是被背离了的”。[11]因此,(一)主权国家之间的实际平等是实现国际刑法面前人人平等的前提和基础。由于国际社会还存在着不合理的政治秩序和经济秩序,并且随着经济全球化进程的进一步深入和扩大,世界范围内经济发展水平的不平衡现象必然会进一步恶化,贫富悬殊差距将继续不断拉大,[12]以不同的经济实力为后盾的主权国家在国际上的地位难免会因此受到不同程度的影响。而被绝大多数主权国家看好的国际法这一“国家间的法律”,由于现存的国际环境,其“弱”的性质至今似仍不能改变。在国际法上持理想主义思想之人士,希望通过成立国际刑事法院,通过确定的国际刑法典——《国际刑事法院罗马规约》,给国际法装上“牙齿”。但正如上述分析的那样,国际刑事法院在运作的过程中,对相关的国际刑事案件可能会出现分辨管辖的情况。联合国安理会成立半个多世纪以来在维护国际和平和安全方面所做的一些“正义”行为,以及联合国维和部队绝大多数的“纯人道”国际行动,都足以证明国际法面前“国国平等”原则的实质——“国家平等的抽象原则在趋于极端的时候会遭到某些反对”,“各个国家按照它们的性质在权力、领土等方面肯定不是平等的”。[13]由此,人们可能不得不怀疑在国际刑事法院面前的“人人平等”原则的纯洁性。
  (二)国际刑事法院司职活动的公平、公正是实现国际刑法面前人人平等的最终保证。国际刑事法院本身对国际刑法面前“人人平等”原则的影响集中体现在其检察官和法官身上。[14]由于检察官和法官在司法方面的职权及其工作的特殊性,不能完全实行透明原则,因而,更需要得到国际社会的信任。但已发生的多起国际官员腐败、妨害国际司法公正的丑闻却在警示着国际社会必须提前予以防范。《规约》第40条和第42条中明确规定,法官/检察官应独立履行职责,不得从事任何可能妨碍其司法职责或者使其独立性受到怀疑的活动,如有违犯或遭到质疑,一经查出,则给予纪律处分,甚至免职。这些明文规定,在现存的其他政府间国际组织的基本文件中也屡见不鲜,但从某种意义上说,这样的规定仅仅是一种理念规范。而国际刑事法院在国际上的特殊地位决定了它必须把国际刑法面前人人平等的原则与预防和惩治国际司法腐败真正有效地结合起来,以确保司法公正。
  四、《罗马规约》所规定的罪行及其界定
  《规约》所确定的四种最严重的国际罪行,实际上是国际刑罚历史发展过程中规定在国际刑事法庭章程内的、得到国际社会广泛认可的罪行,是对既存的国际罪行以国际刑法典形式的国际确认。无论从其所定义的罪名看,还是从罪名下所罗列的具体的犯罪内容看,都无新颖性。[15]倘若把它们与二战后的国际军事法庭宪章中关于管辖的犯罪的规定作一仔细比较,尤其是与联合国1996年《危害人类和平及安全治罪法草案》进行比较之后,就不难看出其中的相似性甚至是共性。但是,《规约》毕竟吸收、总结了几十年来国际刑事方面的经验、教训,精确了既存国际法中关于刑事方面的规定与条款,内容更加详实、周密。如果说二战后东京和纽伦堡国际军事法庭宪章确立罪行是为了使战胜国能以法定的条件对战败国进行复仇的话,那么,《规约》厘定的罪行则在一定程度上反映了现今国际社会的共同意志与普遍要求,是在全球化背景下谋求的刑罚国际化,即共同惩处破坏国际社会和平与安宁的最严重的国际罪犯。
  罪行的准确界定不仅

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