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【期刊名称】 《人民检察》
人民检察院组织法修改的理论前瞻与现实路径
【作者】 王磊徐鹤喃张步洪刘计划
【作者单位】 北京大学国家检察官学院最高人民检察院中国人民大学
【分类】 检察院【期刊年份】 2012年
【期号】 17【页码】 41
【全文】法宝引证码CLI.A.1176399    
  编者按 近年来,随着刑事诉讼法等法律的修改,我国检察机关的具体职能、履职程序均发生了显著变化,如何将这些变化在人民检察院组织法中予以体现显得尤为迫切。同时,作为我国完整的法律体系中的一个重要组成部分,人民检察院组织法的修改也应与三大诉讼法的修改协调一致。这既是完善我国法律体系的内在要求,也是检察事业发展的实践需要。为更好地探寻人民检察院组织法修改的方向和路径,本刊特邀专家学者围绕“人民检察院组织法修改的理论前瞻与现实路径”,对人民检察院组织法修改的相关问题进行了探讨。
  主持人:现行人民检察院组织法制定于1979年,至今已施行三十多年。1983年曾对个别条文进行了微调,但并未全面修订。1991年,高检院开始组织力量研究论证修改检察院组织法。近期,伴随着刑事诉讼法等法律的全面修改,实务界对检察院组织法与之相协调的呼声又起,对检察院组织法进行修改也应早日提上议程。本期检察聚焦栏目以“人民检察院组织法修改的理论前瞻与现实路径”为题,探讨检察院组织法修改面临的理论与实践问题,感谢各位专家的积极参与。问题一:应如何确定检察院组织法的法律地位?
  主持人:检察院组织法是规定检察机关职权的重要法律。从这个角度说,检察院组织法不仅应当是宪法原则的具体化,也应是对检察机关权力边界予以规范的指南。对检察院组织法进行修改之前,应该对检察院组织法的地位做何种定位?该部法律的内容应主要包含哪几部分,是否需要对现行检察院组织法的框架结构进行调整和修改?
  王磊:现行检察院组织法是在1982年宪法之前制定的,因此,它的宪法基础是1978年宪法。30多年来检察工作的实践和发展需要对该法进行修改,例如,有关人民监督员的内容应当纳入其中。现行检察院组织法的框架不够合理,其虽然包括总则、人民检察院行使职权的程序、人民检察院的机构设置和人员的任免三个部分,但是,第一章总则有10条,第二章人民检察院行使职权的程序只有9条,第三章人民检察院的机构设置和人员的任免有9条。按照立法习惯,总则一般针对具备一定条文数量的法律才使用,而现行检察院组织法总体法条数量较少,即使保留总则,其条文数量也不应当超过后面其他部分的内容。如果修改检察院组织法,应当重新考虑检察院组织法的框架结构,具体包括总则、检察院、检察长、检察委员会、检察官、人民监督员的规定,或者可以涵盖这样几个方面的内容:检察院的性质和地位,检察院的组织,检察院的职权等。
  徐鹤喃:确定检察院组织法的法律地位,一方面要看其在国家法律体系结构中的层次和部门法中的位置,另一方面要看其内容或者功能。组织法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作、通过规范国家机构的组织、职权和基本工作原则来调整国家机构间关系的法律,这样的内容和功能作用决定了检察院组织法是一部不同于并高于民商等部门法的宪法相关法。这一法律定位,决定了该部法律的基本内容和框架,即它应当主要包括机构的产生、组织、职权和基本工作原则。在现行检察院组织法的框架结构中,可以考虑适当淡化“行使职权的程序”之内容,避免对诉讼法的规定进行简单重复。检察院组织法应将一些属于检察制度层面的基本内容,如组织、职权、基本工作机制、工作原则、组织保障等加以明确规定,发挥其作为组织和制度的保障法的基本作用。
  刘计划:我国实行人民代表大会之下的一府两院制,检察机关在国家机构中居于特殊重要的地位,检察院组织法属于宪法性法律,在法律体系中居于核心地位。作为宪法原则的具体化,它是具体规定检察机关性质、组织结构、职权、机构设置、人员任免等内容的一部基本法律,是检察机关的根本法。检察院组织法应当在明确检察机关性质的基础上,重点规范检察机关的权力边界,即明确检察机关的职权范围及职权的行使原则。个人认为,目前尚不需要对检察院组织法的框架结构进行大的调整和修改,可以在现有框架下对其进行修改、完善。
  有必要突出检察院组织法的应有地位,以它来统领整个检察规范体系。只有检察院组织法才能作为整合各单行法授予检察机关职权的法律平台。通过该平台的支撑,对检察制度进行科学、合理的顶层设计,促进各项检察职能得到更有效的衔接,使检察制度成为一个内在协调的规范体系。
  张步洪:明确检察院组织法的定位,对修改检察院组织法具有特别重要的意义。检察院组织法在性质上属于宪法性法律,它是直接受宪法统领的国家法,要确定其在我国社会主义法律体系中的定位,要明确它在检察规范体系中的地位。由检察机关职能所决定,检察权的取得受职权法定原则的严格约束。按照职权法定原则,公权力依法取得、依法行使。检察权作为一种公权力,必须经法律授权。为此,有必要突出检察院组织法的应有地位,以它来统领整个检察规范体系。只有检察院组织法才能作为整合各单行法授予检察机关职权的法律平台。通过该平台的支撑,对检察制度进行科学、合理的顶层设计,促进各项检察职能得到更有效的衔接,使检察制度成为一个内在协调的规范体系。检察院组织法应当为单行法律授予检察机关职权提供指引,但其具体内容应当遵循我国宪法关于检察机关性质和定位的规定,其规定的检察机关职权、检察措施等,要通过相关法律或者另行制定的规范作为实施依据。为此,检察院组织法不必涉及细枝末节的问题。修改检察院组织法,涉及检察职权配置、监督方式与检察措施的赋予,应当着眼于国家和社会的需要。
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  从框架结构来看,现行检察院组织法共二十八条,分为三章,分别是:总则、人民检察院行使职权的程序、人民检察院的机构设置和人员的任免。从总体上看,第二章规定的内容大多属于应当在诉讼法中规定的内容,而且诉讼法对此早已作出规定;第三章规定了各类检察人员的产生方式,却没有规定检察职权在检察机关内部的配置。今后修改检察院组织法,应当在体例上作出适当调整。“总则”一章,宜规定检察机关的性质、领导体制与组织原则;第二章宜规定人民检察院的设置、组成、决策机制;第三章宜规定人民检察院的任务、职权、检察机关活动原则;第四章宜规定人民检察院的法律监督措施;第五章宜规定检察机关编制、机构、人员管理的相关制度,检察权在检察机关内部的配置,等等。
  问题二:检察院组织法应如何与三大诉讼法的修改相协调?
  主持人:刑事诉讼法修改的大幕已经落下,民事诉讼法修改工作也将完成,我国的程序立法步入了快车道,也到了关键的路口。检察院组织法作为规范检察机关基本职能的重要法律,应如何与三大诉讼法相协调?特别是修改后刑诉法对检察机关的多项职能进行了全新的规定,应如何在检察院组织法中体现出来?
  检察院组织法是一部机构组织法,是关于检察机关的性质、地位、组成、会议制度、职权、任期等的法律。检察院组织法和刑事诉讼法等程序法都是基本法律,在法律位阶上属于同一层次,法律效力属于同一等级,但两者之间的功能应当有所分工,即组织法更侧重于规定实体权限的范围和内容,诉讼法更侧重于规范诉讼程序的各个环节。
  王磊:检察院组织法是一部机构组织法,是关于检察机关的性质、地位、组成、会议制度、职权、任期等的法律。因此,检察院组织法偏重于实体职权范围的界定,而刑事诉讼法等程序法偏重于程序内容的规定。但即便如此,组织法与诉讼法的重叠也在所难免。修改后刑诉法的有关内容应被检察院组织法吸收,主要通过两种方法:一是直接在检察院组织法中加以规定;二是用检察院组织法的原则性表述涵盖全新的规定。组织法与诉讼法在权力规范方式方面是有所不同的,组织法的规定更原则,诉讼法的规定更具体、更微观、更具操作性。检察院组织法和刑事诉讼法等程序法都是基本法律,在法律位阶上属于同一层次,法律效力属于同一等级,但两者之间的功能应当有所分工,即组织法更侧重于规定实体权限的范围和内容,诉讼法更侧重于规范诉讼程序的各个环节。
  徐鹤喃:刑事诉讼法的修改,是我国刑事司法制度的重大发展,是刑事诉讼制度的重大进步,将给检察制度、检察工作带来重大的制度发展和实践挑战。修诉后刑诉法的内容如何在组织法中体现,不是一个简单的立法技术问题,甚至主要不是条文设置的问题,需要进行深度的、严谨的理论总结,而后再上升为检察院组织法的问题。我国检察制度经由此次刑事诉讼法修改,包括即将完成的民事诉讼法和行政诉讼法的修改,必将得到重大的发展。结合近些年来司法改革的成果,我们应对包括检察机关的组织体系、行使职权的原则、基本的工作制度以及基本职权做认真的梳理,每个问题都需要组织专题进行研究和讨论,然后才谈得上具体问题的立法处理。
  修改检察院组织法应吸收修改后刑诉法的相关内容,概括起来,以下几个方面需要予以体现:其一是保障人权的问题,这是我国司法制度的一个重要原则和立法宗旨,检察机关在实现这一立法宗旨的过程中被赋予了广泛的职责,所以检察院组织法应该体现这个原则,而且需要研究其如何体现在检察机关的职责中,如何与检察官的客观义务相结合。其二是诉讼监督职能和具体职权应该成为立法重点。其三是检警关系问题值得深入探讨。检警关系是较为关键的司法体制问题,刑事诉讼法没有明确检察引导侦查的问题,但是实践中却十分需要,检察院组织法可以吸收这一内容,加以明确规定。总之,要对修改后刑诉法的新规定进行认真梳理总结,在此基础上由检察院组织法进行提升。也就是说,组织法不能简单重复诉讼法的规定,要进行理论和制度的提升,把关系制度建设和重要工作机制的内容通过检察院组织法加以固定。
  张步洪:修改检察院组织法,必须正确认识和把握检察院组织法与诉讼法的关系。协调检察院组织法与诉讼法关系的前提,需要明确检察院组织法是否只能规定诉讼法已经作出规定的内容?尽管检察院组织法和三大诉讼法都是由全国人代会通过的法律,理论上居于同一法律位阶,但就配置检察机关职权而言,应当按照检察院组织法统领诉讼法的思路来进行。检察院组织法不应是诉讼法规则的具体化,也不宜照搬诉讼法中的一些基本原则。如果将检察院组织法中与诉讼有关的内容局限于诉讼法的现有规定,修改检察院组织法的重要意义将会大打折扣。因此,修改检察院组织法应当以宪法和司法政策为指导。修改后刑诉法赋予检察机关多项新的职能,这些内容需要在检察院组织法中以恰当的形式表现出来。同时,修改检察院组织法不应当局限于诉讼法的已有规定。在修改刑事诉讼法时,有些涉及检察机关职能的改革制度未能以法律的形式固定下来,可以在检察院组织法中加以规定。
  刘计划:检察院组织法作为组织法,以规定检察机关的职权为己任,而三大诉讼法作为程序法,则需要规定检察机关职权的行使程序和方式。如果程序法增加了检察机关的基本职权,或者改变了行使职权的基本程序与方式,则可以通过修改检察院组织法予以体现。现行检察院组织法是1979年制定的,与刑法、刑事诉讼法制定时期相同,因此其主要规定了检察机关在刑事诉讼中的职权及行使程序。而后来相继制定的民事诉讼法、行政诉讼法也规定了检察机关的职权,为此,应当修改检察院组织法,使之体现检察机关新增的监督职权。
  特别是修改后刑诉法对检察机关的多项职能进行了全新的规定,检察院组织法也需要进行相应的修改、吸收,但是,不宜将这些变化全部写进检察院组织法,因为检察院组织法是职权法,规定检察机关的基本职权,而刑事诉讼法是程序法,具体规定实现职权的程序,二者应各得其所。比如,检察院组织法第十二条已经规定了检察机关审查批准逮捕的职责,至于检察机关如何进行审查逮捕,就需要刑事诉讼法予以规范,并且这项职权的具体行使方式可不断发展、完善。修改后刑诉法规定,检察机关审查逮捕时,原则上应讯问犯罪嫌疑人,听取律师意见。这是实现审查逮捕职能的具体方式的变化,也就是说,人民检察院审查逮捕改变了书面审查的形式,增加了言词审查的方式,这更利于犯罪嫌疑人、辩护律师发挥作用,以促进检察机关更好地发挥监督职能,更好地作出是否逮捕的决定。这是审查逮捕程序的重大改革与完善。检察监督程序的完善是刑事诉讼法作为程序法不断完善的表现,今后检察机关审查逮捕的具体程序还可能继续完善,但在这方面,就不能简单地期望通过修改检察院组织法来保持程序设计上的协调一致。
  问题三:检察机关的法律监督性质应如何在检察院组织法的修改中予以体现?
  主持人:“实行法律监督,保障国家法律的统一正确实施”,一般作为对检察机关法律监督机关职能的总体描述。您认为,检察院组织法应该以何种形式保障法律监督职能的实现?诉讼监督是检察机关法律监督的重要手段,这一理念应如何体现在检察院组织法中?修改检察院组织法必然面临着对条文采用细化或是笼统规定的选择,您认为,这将如何抉择?诉讼监督的具体措施是否需要在检察院组织法的条文中规定?
  王磊:检察院组织法的修改应把握宪法中涉及检察机关的几个关键词间的关系,比如,检察机关、法律监督机关、检察权。检察院组织法的修改要对宪法中的这几个关键词进行解释和细化,尤其是现行检察院组织法中关于检察院职权的列举式规定所包含的内容值得深入思考,进一步完善。在修改中,需要较好地把“法律监督机关”和“检察权”这两个关键概念结合起来,在肯定检察机关是国家的法律监督机关的前提下,将检察权的内容进行细化。另外,宪法中有关公、检、法三机关关系的表述也需要在检察院组织法中得到进一步的完善和更全面的细化,检察机关在其中起着承上启下的作用,其监督作用发挥得充分将有利于减少或避免冤假错案的发生。从现行检察院组织法的规定来看,检察机关在刑事案件的许多环节还有监督空白、制约空白,有待修改后的检察院组织法对这些空白进行填充,以保持与修改后刑诉法等程序法的协调一致。
  徐鹤喃:检察机关的性质和总体职能是检察院组织法应当首先明确的,这是宪法要求,也是由宪法相关法的地位决定的。就具体职权而言,我认为在修改检察院组织法时应当特别关注两点:第一,鉴于诉讼监督职能在我国检察制度、检察权能中的特殊性,特别是修改后刑诉法对诉讼监督职能规定的新发展,可以考虑在检察院组织法修改中重点突出对诉讼监督职能的规定,从法律的基本内容和地位角度考虑,都应当成为立法的突出重点。一方面,要经由这样一部位阶比较高的法律对诉讼监督职能进行充分的肯定、强调和保障;另一方面,这也确实是推动检察工作科学发展、推动我国刑事司法工作科学发展的重要问题,是相关诉讼实践发展的需要。至于如何总结,需要专题研究,特别是结合修改后刑诉法的规定,经过严谨的理论总结论证之后,上升到检察院组织法的高度加以保障。第二,对检察权行使的监督制约机制问题。比如,人民监督员制度与检察机关的内部制约制度。这两个机制都需要进行很好的理论论证和实践总结,然后上升为检察院组织法的内容。人民监督员制度没有能够写入刑事诉讼法,对此,检察院组织法应该给予充分的关注。
  关于检察机关的职权,一方面,这些年来检察实践中有相当多的探索,出现一些将检察权分类划分的做法,比如将检察权划分为三个权能,侦查、起诉和诉讼监督,这种观点由来已久,而且在一些地方已经跟内设机构设置直接对接。探索中还出现了一些具体权能诸如调查权之类的问题;另一方面,修改后刑诉法对检察机关的职权规定有了很大的发展,比如,增加规定了检察机关的准司法救济权

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