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【期刊名称】 《法学杂志》
美国联邦破产托管人制度的启示
【英文标题】 Analysis About The Mandator System Of American Federal Bankruptcy And Its Enlightenment
【作者】 贺轶民【作者单位】 清华大学
【分类】 破产法
【中文关键词】 公共利益;司法审查;联邦托管人;破产管理人
【期刊年份】 2010年【期号】 5
【页码】 124
【摘要】 美国联邦破产托管人制度创立于上世纪七八十年代,用以确保公共利益在破产案件中能够得到正确执行,具有重要的理论和实践价值。该制度规定,联邦破产托管人直接向司法部长负责,有权监督私人破产托管人和进行破产案件的行政管理。我国破产法并无公共利益的直接规定,破产案件中人民法院履行的公共利益审查职能存在诸多弊病,有必要在我国设立统一的行政机构实现对破产案件中公共利益的有效保护,促使破产管理人制度更加完善。
【全文】法宝引证码CLI.A.1158085    
  一、美国联邦破产托管人的立法规定及评析
  美国联邦破产托管人(U. S. Trustees)制度于1986年在全美正式获得确立。此前美国的破产法典并无联邦托管人这个称谓,联邦托管人的角色则主要由法院来承担。法院一方面任命破产托管人,另一方面还参与债务人的监督和整个破产案件的管理。这一早期的制度设计后来饱受批评,直接原因在于“法院应当扮演司法角色,这种破产法上的破产监督属于行政职能,它无疑会对法院的司法角色功能造成不当的干扰,最为明显的是会威胁到司法的公正性。”[1]因此,后来国会才立法将公众利益代表的功能分离出来,转而由联邦托管人承担,联邦托管人是国家公务人员而非破产法院的人员,独立于法院履行职责,其基本职能就是确保公众利益在破产案件管理中得到正确执行。美国破产协会2008年10月的一份报告显示,[2]在联邦托管人的工作当中,作为一个破产托管人,他们既保护债权人,也保护债务人免受破产制度滥用的危害,而且还执行重要的公共政策,比如确保儿童支持令的执行、监管医保需求和记录、保护养老金安全等,还帮助联邦和各州以及地方政府征收未付的税收。
  根据U. S Code的规定,[3]全美共划分为21个司法辖区。司法部长给每个司法辖区任命一名联邦托管人,如果基于公共利益的需求,他还可以给一名联邦托管人配备一个甚至更多的联邦托管助理。如果该司法辖区内的联邦托管人空缺,司法部长还可以任命一位代理托管人。联邦托管人及其助理任职前需要宣誓忠于职守,他们的办公经费由国库设立的“联邦托管人制度基金”支持。该基金由司法部长支配,托管人薪酬、雇员(联邦托管人可以经司法部长同意雇用相关专业人士)报酬、办公地点租赁、交通费用、办公设备、安全调查和审计费用等可以不受财政年度限制。该基金可从事储蓄或者基金投资管理以获得增值。
  每个联邦托管人受司法部长监督。其主要职责如下:(一)建立、维护和监督破产法典第7章“破产清算”案件中的私人破产托管人名单。(二)当破产法上要求联邦破产托管人担任破产案件托管人时,履行该案件中破产托管人的义务。(三)对破产法典中第7章(破产清算)、第11章(重整)、第12章(有固定收入的家庭农场主的债务调整)、第13章(有固定收入的个人债务调整)和第15章(其它跨境破产案件)中的破产案件管理和破产托管人进行监督。这种监督既包括实体方面的,也包括程序方面的,是一种全方位的监督。(四)依照破产法典§345的规定,对履行破产案件托管人职责收集到的金钱进行储蓄或者投资。(五)履行破产法典和U. S. Code Title 28中规定的以及司法部长要求的联邦破产托管人的义务。(六)向司法部长报告工作,包括消费者保护和防止破产滥用法案中§603(a)项下的审计结果。(七)履行在一些小的商业破产案件中的直接参与义务,比如同破产债务人面谈,告知其破产法上的义务,着手调查债务人的偿债能力等。(八)一旦发现有重要证据证明存在破产法典中§ 1112项下的债务减轻,应立即向法院提出申请。
  综上所述,美国破产法上的联邦托管人是相对于私人托管人(Private Trustee)而言的,强调了公与私的对立与统一。对立面体现在联邦托管人对私人托管人的监督,而且联邦托管人的职责是考虑公共利益,私人托管人基于私人信托,只需考虑委托人利益。统一面体现在两者都是破产托管人,在同一破产法律程序下分工合作,而且在有的情况下,联邦破产托管人直接从事破产案件的托管。尽管联邦托管人确立的直接原因在于人们持续对法院越俎代庖的批评,事实上,美国破产法上区分联邦托管人和私人托管人不仅仅是基于行政权和司法权分离的制度需求,更深层次的原因则在于社会本位理念不断崛起,私人本位理念不断得到修正。在美国破产法的历史上,无论公司破产还是个人破产,早先认为只是纯粹私权利处分的问题,后来随着社会经济的不断发展,人们对社会公共利益的保护意识日趋强烈,私权利日益受到公共政策的调整,私法领域的破产法也对此作出了积极回应,于是建立联邦破产托管人制度才显得如此紧迫。私人破产托管人没有义务去考虑公共利益,尽管我们可以用社会责任一类的话语去要求私人托管人,但是这与私人信托的法律构造是格格不入的。在公共利益问题不是很突出的情况下,由法院在司法裁判中进行公共政策调整似乎也能解决问题,但是当公共利益问题突出时,法院也就会显得力不从心。比如,对破产企业的税收、医保、养老、职工安置、消费者保护等问题,法院很难做到面面俱到。从司法实践来看,如果这些问题直接交由法院司法处理,一方面无疑变成了“行为不可诉”的最终结局,缺少了必要的行政救济程序,另一方面也加大了法院的工作量,使其陷入较为尴尬的局面,处理不好更有损害司法的社会公信力之虞。再者,若从破产管理人制度来考察,美国区分联邦破产托管人和私人破产托管人的做法,有助于破产管理人的提名、监督和管理更科学合理,使破产管理人作为破产制度的中枢神经表现得更加淋漓尽致,体现了对破产中公共利益保护更为成熟的法律技巧。
  二、我国破产法对公共利益的立法规定及司法实践
  我国现行《破产法》并未设立国家公务人员性质的破产管理人,所有破产管理人在破产法框架下都属于私权利范畴下的私法主体,由人民法院指定,向人民法院报告工作,并接受债权人会议和债权人委员会的监督。[4]这种立法设计隐含的理论话语就是将破产法上公共利益审查的职责交由人民法院行使,因为破产管理人的法定职责并无“公共利益”的相关规定。[5]实践中,也有人提出破产管理人应当承担社会责任,并将其界定为“以高度的责任心在法律的基础上平衡处理好债务人、债权人、消费者、出资人、职工、政府、社会和环境等各方的利益,维护社会的稳定,促进社会的和谐发展”,[6]但这种社会责任的提法仍值得商榷。事实上,《破产法》第6条直接规定“人民法院审理破产案件,应当依法保障企业职工的合法权益,依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。”可以说,《破产法》使得人民法院的角色更为积极主动。
  从我国破产管理人任职的相关规定以及实践操作来看,国有或者国有控股企业以及集体企业的破产管理人仍然实际履行公共利益的监督职责。《破产法》第24条规定,“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况,可以在征询有关社会中介机构的意见后,指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。”清算组一般由相关政府机构派出有较强办事能力和协调能力的专业人员组成,而且往往在其上还会有由各政府机构领导干部组成的协调小组。事实上,清算组的组成人员也并非都是政府有关部门或者机构的公务人员。《最高人民法

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