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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
俄罗斯转型期的检察权运行及其法治意义
【作者】 王海军
【作者单位】 华东政法大学法律史研究中心、科学研究院{副研究员,法学博士}
【分类】 司法制度
【中文关键词】 俄罗斯转型;检察权;检察监督;法治意义
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 168
【摘要】

俄罗斯检察权在转型期经历了多次改革最终实现了与司法权的彻底分离,成为独立的权力类别,并通过监督权履行“护法”功能,对执行法律的情况、恪守人和公民权利和自由情况,侦查机关、初步调查机关执行法律情况,执行刑罚和其他强制措施的机关执行法律情况,以及对司法警察执行法律情况的实施监督。检察权作为监督权在运行过程中对推动俄罗斯法治发展,包括权力制衡、权力监督、司法权独立,以及人权保障方面具有重要意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.1278265    
  
  

目次

一、转型期俄罗斯检察权的独立

二、转型期俄罗斯检察权的运行

三、转型期俄罗斯检察权的法治意义

代结语:俄罗斯检察权运行对转型国家的启示

俄罗斯检察权,在彼得一世司法改革后开始形成和发展。1917年十月革命后,社会主义性质的检察机关被赋予检察监督权,成为具有司法属性的权力类型。检察院在苏维埃时期被赋予了相当大的权力,法院成为检察机关的附属品。苏联解体之后,俄罗斯联邦的检察权随国家政治体制转型而改革,在继承苏俄检察权属性的基础上呈现出新的发展形态,成为当下俄罗斯联邦检察权的运行基础。

一、转型期俄罗斯检察权的独立

随着俄罗斯的社会转型,检察制度开始改革,“并在保障俄罗斯联邦所有权力分支,包括司法权的活动的合法性中发挥重要作用。”[1]同时,为了保证法院成为行使司法权的唯一机关,检察权与司法权开始分离,并凸显了其监督属性,但也是因为其监督性使得俄罗斯联邦转型期对检察机关和检察权的法律定位不断争论,期间出现各种法律文件对此问题予以确认和解释,最后以一部宪法修正案宣告结束,俄罗斯检察权也最终独立。

(一)检察权与司法权的矛盾初显

在俄罗斯国家转型初期,一些激进的改革派希望按照西方模式重构检察机关,主张将检察院划归于行政机关或者审判机关,并在1991年的《俄罗斯联邦司法改革构想》中提出取消检察机关的监督职能,将其司法权力限定在刑事诉讼程序中的建议,[2]希望通过缩小检察院的权力,取消其“公共监督”的权力来达到克服法院传统的弱势地位的目的,并最终将检察权从司法权范畴中剥离出去。当时大多数法学家和政治家很难接受如此消极的观点,同时也遭到了检察院和部分政府官员的抵制,他们认为检察院比法院更合适充当俄罗斯法制的保证者的角色,[3]因此这项改革未能付诸实践。

随着国家转型对司法改革的要求,1992年《俄罗斯联邦检察院法》颁布,废除了检察院对法院及诉讼参与者的监督权,仅保留了检察官对司法审判的一般意义上的监督权,而对于检察机关在国家机关体系中的地位问题并未提及,但是检察机关依据刑事诉讼法所享有的部分侦查权以及对司法诉讼程序的干预越来越引起了审判机关的不满,检察机关与审判机关之间的矛盾和冲突日益尖锐。

(二)《俄罗斯联邦宪法》下的检察权改革

1993年12月12日,《俄罗斯联邦宪法》通过,取消了议行合一的苏维埃制度和民主集中制原则,以西方资本主义国家宪法为样本确立了“分权和制衡原则”,从根本法上确定了独立的司法权。在这个基础上,国家对检察机关和检察权进行了改革。

根据《俄罗斯联邦宪法》的规定,俄罗斯联邦司法权只能由法院行使,对任何人的逮捕和羁押只能由法院决定。这不仅明确了法院与检察院的关系,也表明检察权并未包含在司法权之中,但是由于此前关于废除检察机关监督权、将检察机关变为刑事追诉机关的声音与联邦总检察长以及反对限制检察权的力量的激烈对抗,俄罗斯理论界与实务界关于检察机关的地位和作用问题的分歧依然严重,因此检察权与司法权的分离并没有体现在宪法中。根据《俄罗斯联邦宪法》的安排,“司法权”一章中对检察机关方面做出了原则性规定:俄罗斯联邦检察机关是统一的、下级检察长服从上级检察长和俄罗斯联邦总检察长的集中体系,对俄罗斯联邦总检察长、联邦各主体的检察长和其他检察长的任命和解除职务进行了规定,但没有对检察权予以明确,而是规定关于检察院的地位和作用的问题由专门的联邦法律规定,“宪法对检察机关的灰色规定在迎合检察机关保留以往权限意愿的同时,也为日后有关检察机关法律地位问题的争议埋下了伏笔。”[4]

检察权与司法权之间的争论最初以妥协方式予以处理,其表现就是1995年10月18日《对〈俄罗斯联邦检察院法〉的增补和修改法》通过,其中对检察院及其权力地位进一步规定,但也不是很清楚:检察院机关是独立于联邦国家权力机关、联邦主体权力机关和地方自治权力机关以外国家机关,苏联时代的“一般监督权”被弱化,但对宪法和法律执行的监督权、对联邦和联邦主体权力机关及其人员的法律监督权、对侦查活动和刑罚执行、监禁活动的监督权,以及对法院裁判的抗诉权和对部分案件的直接侦查权等得以保留。从某种程度上看,检察机关成了一个独立的权力分支,而这是与宪法相违背的,因为宪法中规定俄罗斯的国家权力机关分为立法、执法和司法三个部分,并没有关于“检察院权力”的规定,但是检察院却据此把自己看成是国家的“第四权力”。[5]法小宝

很明显,检察权与司法权之间的关系依然模糊,虽然宪法规定了法院决定逮捕和羁押的权力,很大程度上改变了过去检察机关和侦查机关主导侦查的办案模式,有利于促进司法独立以及实现对犯罪嫌疑人的权利保障,但是由于落实这项宪法性原则的配套法律——刑事诉讼法迟迟未能出台,因此该项原则仅仅存在于纸面,检察院依然保持着对法院的审判及日常工作的监督权。

由于立法的不明确,俄罗斯国内出现了对检察权与司法权之间关系的争论。一部分人认为,司法权中应当包含检察权,如 Чуглазов 教授认为,《宪法》制定者在制定《宪法》时之所以将检察机关规定在《宪法》第七章司法权之中,就是因为检察机关的权能和功能与行使司法权的法院更为相似和接近。[6]还有学者认为,检察机关与法院担负着同样的使命,都在致力于保护人权、维护法制统一和保障法制秩序,只是二者方式不同。如果说检察机关履行检察监督的任务是发现违反俄罗斯法制的行为,那么法院就是以国家的名义纠正和惩罚这些违法犯罪行为,实现对受害人的保护。[7]另一部分学者则认为检察权作为独立机构,没有必要归入司法权之中,如 Федотова 教授就认为,“俄罗斯检察机关行使的是独立的检察监督权,其不能从属于其他国家权力系统,为了在自己的职权范围内完成宪法和其他联邦法律文件所规定的任务独立于其他国家权力机关、政党、社会组织。”[8] Эриашвиль 教授认为,“《俄罗斯联邦宪法》第7章的第129条本身是专门规定检察院的,但其中并未指出俄罗斯联邦检察院的目的、任务和职能。在组织结构中检察院没有被纳入法院系统,在法律地位上检察院不隶属司法机关也不必向其负责。所有这些都证明,检察机关不能以任何形式纳入唯一主体为法院的司法权领域之中,虽然关于检察院的条文是设置在专门规定司法权部分的章节中,但这样仅仅是指出与强调它在国家权力机制中的特殊位置,并不意味着其处于司法权结构之中。”[9]Лукоянов 教授认为,检察机关除了实施监督外,还有刑事侦查、协调护法机关的工作以及监督法院审判活动方面发挥着作用,检察机关权能的特殊性及广泛性游离于立法机关、行政机关和司法机关之外。[10]

由于宪法和检察机关法在对待检察权与司法权关系问题上的不明确,导致了20世纪末俄罗斯联邦检察机关享有的部分侦查权和对司法诉讼程序的干预,这也使得两种权力之间矛盾和冲突逐渐加深,1993年《俄罗斯联邦宪法》及1995年《对〈俄罗斯联邦检察院法〉的增补和修改法》也没有完全解决俄罗斯检察权与司法权之间关系这个问题。可以说,“检察权在国家体系中的地位模糊不清是俄罗斯检察监督实践中的长期痼疾,这一问题对检察机关和其他国家权力机关的关系、检察活动的组织和内容等都产生了负面影响。”[11]

(三)《俄罗斯联邦刑事诉讼法》与检察权范围的明晰

在司法权与检察权的关系发展中,最重要的一环是取消检察院对审判程序合法性的监督权,而在1992年的《俄罗所联邦检察院法》和1995年对该法的修正案中都没有提及检察院对在法庭上法律使用的监督问题。在普京的第一任总统期间,对检察制度进行了改革,目的是要将检察机关完全排除在司法机关之外,将检察权限制在法律监督范围内,尽快使之与司法权分离。

在2001年全俄罗斯检察长会议上,普京指出,《俄罗斯联邦宪法》中有关检察机关在国家权力机关中地位规定是开放性的,有关检察机关的法律也没能对此做出明确的规定。[12]在这种情况下,为了改变刑事审判中检察权主导、法院司法权弱化的现象,2001年12月5日俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯刑事诉讼法典》,对检察机关的职权进行了重大修改:第一,将以前由检察院行使的各种审前程序,如审前监禁,搜查和扣押,以及排除非法获得证据的决定权转交给法院,取消了检察机关的审判监督权,这样就“去除了检察院对法院办案的潜在影响,法院能够更加独立的审理案件,刑事诉讼中的控辩双方可以处于更加平等的地位,同时也有利于保障犯罪嫌疑人的权利。”[13]第二,取消了检察长对使用强制措施的决定权,将涉及人身自由权、财产权、住宅权和通信自由等方面公民自由权方面的强制措施的决定权转交法院行使。第三,检察机关不再参与对一般经济合同诉讼案的审理,完全由法院负责。第四,拘押和解除当事人职务的权力将作为各级法院的专属权,检察机关不得干预,这增强了法院司法权及法官在整个审判过程中的主动权,有利于司法权的运行。

从很大程度上讲,俄罗斯检察权在刑事诉讼中的地位发生了很大改变,即检察长只能是一方当事人,强调了控辩双方的地位由不平等向平等的转变。[14]对检察权的限制,“不仅仅是为了维护司法公正,更重要的还是为了理顺各权力机关的职权范围,改变以往国家权力过于分散、各部门之间职权重叠与职责不分的现象,使之更有利于加强国家权威。”[15]

《俄罗斯联邦刑事诉讼法》的出台,以及其中对检察权范围的限制,从一方面提高了法院的司法独立性,另一方面也是明晰了检察权的具体范畴,对于检察权以及俄罗斯整个司法系统的发展具有积极意义。与此同时,也要注意到俄罗斯检察权与司法权关系的规定依然未体现在宪法中,因此严格意义上说,俄罗斯检察权和司法权要彻底分离还需要在宪法层面再往前迈进一步。

(四)修宪与检察权的独立

检察院的宪法法律地位,以及其在国家机关体系中的位置和作用的不足和缺陷催生了通过修改宪法来排除上述不足的必要性。2013年11月22日,《修订俄罗斯联邦宪法中〈俄罗斯联邦最高法院和俄罗斯联邦检察院〉的法律》通过,其中“就考虑到之前很早就表现出的关于修改俄罗斯宪法第7章名称必要性的理论性建议。”[16]基于此,2014年2月5日俄罗斯联邦对宪法进行了修改,在将第7章的名称由“司法权”改为“司法权和检察机关”的同时,还规定了俄罗斯联邦副总检察长的宪法地位。[17]《俄罗斯联邦宪法》的修改,从根本法层面确认了检察机关并非司法权机关,而是具有独立的宪法地位的特殊机关,这极大地提高了俄罗斯联邦检察机关的独立性,也进一步强化了其宪法地位,同时通过赋予俄罗斯联邦副总检察长以宪法地位来提升检察机关在整个国家宪法制度中的地位。尽管没有扩大检察权,但更有利于检察机关今后顺利地履行职权。

二、转型期俄罗斯检察权的运行

俄罗斯联邦检察机关是统一集中的联邦机构体系,由俄罗斯联邦总检察院、俄罗斯联邦主体检察院和与其同级的军事检察院和其他专门检察院,市、区级检察院,以及其他军事检察院和专门检察院构成。由于检察机关被定位为非司法权机关的“护法机关”,“首要职能在传统意义上依然被认为是检察监督,”而且“检察监督活动非常广泛,需要按照其实现监督职能的法律关系中做出区分,所有这些都表达出了检察监督的领域”。[18]此外,检察权还体现在刑事诉讼中。

(一)对执行法律情况的监督

在俄罗斯联邦检察监督的立法中,“一般监督”的措辞已经不再使用,而是使用“对执行法律情况的监督”,可是“尽管在调整检察监督的现行立法中没有使用‘一般监督’这个术语,但它已经在检察机关体系各级机关工作人员的头脑中扎下根来。”[19]作为检察机关监督领域的首要职能,“对执行法律情况的监督”是对遵守俄罗斯联邦宪法、法律的情况,以及已经颁布的法律文件合法性及其执行情况进行监督,可以说是最全面的和最广泛的监督。

首先,检察机关有权对俄罗斯联邦的执行机关、侦查委员会、俄罗斯联邦主体的立法机关和执行机关、地方自治机关、军事管理机关、监督机关及上述机关的公务人员、对保障处在强制措施状态下的人权保障和援助进行社会监督的主体,以及上述机关的公务人员,商业组织和非商业组织的管理机构及其领导人遵守俄罗斯联邦宪法,执行俄罗斯联邦境内现行法律情况予以监督。[20]

其次,对上述被监督的机关及其公务人员所出台的法律文件合法性进行监督,其中包括国家杜马和联邦委员会通过的决议。值得注意的是,《俄罗斯联邦检察机关法》所规定的监督并没与涉及俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦政府所颁布的规范性文件,但是由于这些文件“往往起着法律调整最初渊源或唯一渊源的作用,俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦政府的命令和决议的合法性进行监督,不能排除在检察监督之外。”[21]可以说,“监督俄罗斯联邦境内法律执行情况,其对象是所有法律,而不论其法律层级如何。”[22]同时,为了避免和消除社会各领域颁布法律文件与联邦宪法和法律相抵触的情况,检察机关有权审查已经颁布的法律文件的合法性,并以此防止颁布非法文件,进一步保护公民的权利和自由,维护法人和国家合法利益。

再次,检察机关有权对各种法律执行情况进行监督,“对法律文件合法性的审查本身就是对执行法律情况加以监督的一项重要内容。即便在单纯监督法律文件合法性的情境下,也不会完全忽略对该文件执行情况的了解。”[23]因此,各级检察长对联邦法律及不得与联邦法律相抵触的俄罗斯联邦主体法律和地方自治组织章程执行情况实施监督,其中包括随社会关系变化而产生的新法律及执行情况,对调整社会领域、调整经济领域社会关系立法的执行情况、国防领域、对外经贸领域,调整行政裁判权领域社会关系立法的执行情况进行监督。此外,对俄罗斯签署或加入的双边和多边国际条约,以及其他国际法律文件的执行情况进行监督。

最后,在该监督领域中还区分了一些附属的、较为狭窄的方向,例如对生活领域、经济领域执行法律情况的监督,对未成年人保护领域执行法律情况的监督,对自然保护领域执行法律情况的监督等等,其中对生态立法执行情况的检察监督,预防生态违法行为已经逐渐成为一般监督的优先方向。

可以说,对执行法律的情况监督,是检察院在法律监督领域最广泛和多方面的权力。“就其执行法律情况受到监督的机关数量和多样性来看,这一监督领域也是最复杂的和最费力气的领域。”[24]但也正是因为如此,俄罗斯联邦检察机关保障法律至高无上、保护个人的权利和自由、捍卫社会和国家利益的活动,才得以直接地得到体现,[25]最明确地体现了“俄罗斯联邦检察机关法律监督的实质和使命”。[26]

(二)对遵守公民权利与自由情况的监督

根据《俄罗斯联邦宪法》精神,检察机关在行使监督权时,无论哪个领域都需要关注一个问题,即是否恪守人和公民的权利与自由,这是“属于每个人和公民的权利和自由,是规定在俄罗斯联邦宪法和其他联邦法律中的普遍权利”,[27]在《俄罗斯联邦检察机关法》中就规定检察机关对俄罗斯联邦的执行机关,侦查委员会,联邦主体国家立法机关和执行机关,地方自治机关、军事管理机关,对保障处在强制措施状态下的人权保障和援助进行社会监督的主体,以及上述机关的公务人员,商业组织和非商业组织的管理机构及其领导人遵守人与公民的权利和自由的情况予以监督。[28]

根据宪法对人权保护的明确导向,以法律监督方式保护保护公民的个人权利、政治权利、社会经济权利可以使得公民相信其权利和自由可以得到保障,并在其受侵害时有可能获得公力救济。该领域的法律监督处在检察机关监督职能的“核心”,除了对一般自然人的保护之外,还对弱势群体给予特别关注:病人,特别是患有可能致死的病人;被宣布无行为能力或限制行为能力的精神病人;一等或二等残疾人;老年人,特别是需要看护的孤寡老人;失去父母或被父母遗弃的孤儿;有幼儿的单身母亲;难民和被迫移民的居民;遭受由于技术发展而引发灾难和事故及自然灾难的事故;遭受犯罪分子侵害的家庭和个别公民;现役军人及参加军事作战行动的现役军人的权利和自由;服刑期满释放,以及被侦查机关、司法机关及其他机关拘留和羁押的人的权利。[29]

在实施这个领域监督时,检察长有权审查关于违反人和公民自由与权利的申诉和信息,保护受害人的权利和自由,采取法定措施消除这些违法行为,追究违法法律责任人的责任,恢复遭受的损害。[30]应当指出的是,在该领域监督中提及了“对保障处在强制措施状态下的人权保障和援助进行社会监督的主体的监督”,由于这些机关及其公职人员的工作在很大程度上决定了公民权利和自由的保障水平,所以检察监督工作首先要在这些部门中进行。

值得注意的是,对遵守人和公民权利的监督的前提是要完全实现人权对国家与社会利益的优先性,但实质上“实施这种类型的检察监督,并不是将个人权利和合法

  ······我我我什么都没做

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