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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
论建立全国人大常委会一体化免职和撤职制度
【作者】 朱应平【作者单位】 华东政法大学法律学院{教授}
【分类】 国家机构组织法【中文关键词】 全国人大常委会;免职权;撤职权
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 131
【摘要】

宪法和法律根据受监督的中央国家机关领导人身份不同,对全国人大常委会的免职权作出不同规定;与地方人大常委会撤职权的明确规定不同,宪法和法律未规定全国人大常委会享有撤职权。对于这种人事权和监督权规定上的缺漏,全国人大常委会本应依据宪法予以补救,但没有依宪解决。这种多样化多层次的差别对待规定,不仅造成全国人大常委会在缺乏宪法和法律依据的情况下行使此类权力有违宪嫌疑,还对宪法规定的平等原则、反特权原则有严重的削弱抵销作用。为此有必要修改宪法,消除宪法上不合理的差别对待,设立一体化的免职和撤职制度。这样可以推进国家机关生活合理化,增强中央国家机关领导人反对特权和坚持平等的意识,提高宪法的科学化水平。

【全文】法宝引证码CLI.A.1278277    
  
  

目次

一、免职权规定模式产生的问题及其合宪性路径

二、撤职权未予规定产生的问题及其合宪性途径

三、建立一体化免职和撤职制度具有重大的现实意义

长期以来,我国宪法在规范合法性与实践有效性之间存在矛盾。“当代中国宪法的实践虽然并不完全是但主要是源于政治合法性的诉求,即宪法实践试图弥合国家治理(方式)合法性与治理(结果)有效性之间的断裂。”[1]二者之间的断裂或冲突体现为:由于宪法规定不足,如果强调严格依宪办事,难以解决现实问题;如果强调有效解决现实问题,又往往突破宪法的规定。这个两难问题,一直没有处理好。就全国人大常委会的免职权和撤职权而言,一方面,《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”)和相关法律没有确立全国人大常委会在全国人大闭会期间享有对国务院、中央军事委员会部分组成人员的免职权,也没有规定对其他中央国家机关部分人员的撤职权。另一方面,全国人大常委会实际行使了免职权和撤职权。这就在解决实际问题的同时,对宪法有所突破,依宪办事与实际行使权力之间存在冲突。如何解决这种困境,是一个必须认真予以考虑的重大现实问题。

2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化的任务,2014年中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调依宪治国。这两个重要文件为解决上述问题找到了合宪性路径,即依靠法律特别是宪法推进国家治理体系和治理能力的现代化。全国人大常委会是国家治理体系的重要组成部分,实现其内部体系和治理能力的现代化必须基于宪法精神开展。

针对宪法法律的不完善规定,作为最高权力机关常设机构的全国人大常委会,理应依据宪法和法律弥补不足,尽快解决宪法和法律授权缺乏的问题。宪法已为全国人大常委会依宪解决问题提供了相应的依据:如可以根据《宪法》第64条规定,提出修宪议案,推动《宪法》修改完善;可以根据第67条规定对《宪法》进行解释;可以制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律,弥补宪法和法律留下的空白;可以在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改;也可以通过解释法律予以补救。可见,全国人大常委会可以采用多种方法解决宪法法律的空白。

但是,全国人大常委会没有采用上述合宪的方法解决问题,而是在无直接依据的情况下,直接行使了免职权和撤职权。虽可解决一些现实问题,但却导致了合法性与有效性之间的冲突,对宪法的权威也造成了损害。为此必须寻找妥善的出路。

一、免职权规定模式产生的问题及其合宪性路径

宪法和法律就全国人大常委会对中央国家机关领导人的任免权(任命、免职)作了规定。由于任命权已有明确规定,且行使情况合法合宪,此处重点讨论免职权相关规定和行使问题。

1.宪法和法律的相关规定

《宪法》(2018年修正)第67条第9至第13项规定了全国人大常委会针对中央国家机关部分领导人的任命权或任免权。其对中央国家机关人选的权力分为两种情况:

在全国人大闭会期间,对国务院和中央军事委员会的部分组成人员人选有决定权即“任命权”,不包括“免职权”。具体而言:有权根据国务院总理提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;有权根据中央军事委员会主席提名,决定中央军事委员会副主席和委员的人选。全国人大常委会这种“决定人选”的职权与《宪法》第62条全国人大“决定人选”的权力类似。这是一种批准权,是由《宪法》规定的、享有提名权的人提出人选,获人民代表大会半数以上代表同意即通过任命的制度。[2]具体到《宪法》第67条全国人大常委会决定人权的权力,也即任命权、批准权。

对国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院等正职以外的其他人员,根据其正职领导人提名,有任免权力,即既有任命权也有免职权。全国人大常委会行使此类权力,“无论是在全国人大闭会期间,还是在全国人大开会期间,任免最高人民法院副院长等人员都是全国人大常委会的职权,最高人民法院副院长等人员不是由全国人大选举或者决定产生……任免最高人民法院副院长等人员就成为全国人大常委会的一项经常性的职权。”[3]爬数据可耻

上述宪法规定存在两方面缺漏:一方面,未明确规定全国人大闭会期间,其常委会有权对国务院、中央军委部分领导人予以“免职”。另一方面,未明确全国人大闭会期间,其常委会有权对国务院副总理、国务委员等予以“免职”。

一些法律对全国人大常委会的任免权作了补充。第一,《全国人民代表大会议事规则》第四章《国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职》,但其中的“任免”部分只有“任命”内容,没有“免职”的规定,内容与标题名不副实。第40条虽然规定,全国人大常委会对其组成人员、专门委员会成员的职务享有撤职权,但这种撤职权依赖于选举单位罢免前述人员全国人大代表的资格,这种撤职只是程序性的,后文不再涉及。第二,《全国人民代表大会组织法》规定了全国人大常委会对代表资格委员会、副秘书长、工作委员会以及专门委员会个别领导成员的任免权。[4]据此,全国人大常委会对上述人员有任命权、免职权。第三,《全国人民代表大会常务委员会议事规则》(2009年修正)规定了全国人大常委会的任免权,未规定撤职权。其中,第13条第2款规定:“任免案应当附有拟任免人员的基本情况和任免理由;必要的时候,有关负责人应当到会回答询问。”这里所规定的“任免”包括了“任命”和“免职”。但是“免职”的对象范围并不清楚。根据不抵触《宪法》第67条规定的基本原则,其所任免的对象应该与《宪法》第67条规定的任免对象一致。

2.实际运行情况和合宪方法的选择

尽管《宪法》没有明确规定全国人大常委会享有对国务院各部部长、各委员会主任等领导人员予以“免职”的权力,但其多年来一直行使此项权力。如2017年2月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议免去徐绍史的国家发展和改革委员会主任职务。2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议免去陈吉宁的环境保护部部长职务,免去陈政高的住房和城乡建设部部长职务。目前尚未发现对中央军事委员会副主席和委员的免职现象。

针对《宪法》未规定全国人大常委会享有对国务院、中央军委部分领导人免职权的情况,本可以通过解释或修改宪法法律等方法确保其免职权行使合宪化,但实际情况是未经任何合法途径直接行使了此种权力。本可以采用的合宪性方式至少有以下四种:

第一种方式是解释宪法。全国人大常委会可以根据《宪法》第67条规定解释《宪法》。解释条文可以设计为:《宪法》第67条第9、10项所规定的“决定……人选”包括全国人大常委会享有对上述人员的免职权。另外,建议将“免职”对象扩大,增加到副总理、国务委员。

通过宪法解释解决权力的空白,有不少域外经验。《美国联邦宪法》规定了总统有权提名并经参议院同意任命政府高级官员的权力,但没有规定总统对这些官员的免职权。最高法院的两个判例解决了宪法留下的权力空白。第一个判例适用于隶属于总统的行政机关的高级官员的免职。在1926年“迈尔斯诉美国案”的判决中,最高法院认为,隶属于总统的行政机关高级官员的任期,凭总统的意志而定,总统可以任意辞退他们。即使这些官员的任命需要参议院的同意,总统免职也不受国会的限制,不需要参议院的同意。第二个判例适用于独立行政机构高级官员的任免,因为这一机构除了行政执法权之外还有准立法权和准司法权,所以总统对其官员的免职受到严格限制。在1935年“汉弗莱遗嘱执行人诉联邦贸易委员会案”的判决中,最高法院认为,很明显,总统对于准立法和准司法性质的官员不具有无限制的罢免权力。国会在设立准立法和准司法性质的机构时,有权要求他们独立于总统的控制而执行职务,这不容置疑。作为一个附带因素,这个权力包括规定在他们执行职务期间,禁止罢免他们,除非具有正当理由。”[5]这一案件解决了独立管制机构行政官员的免职权问题,虽然总统免职权受到很大限制,但这一权力仍然源于宪法明确规定的任命权。从上述两个案件得到启发“:免职权”通常包含在“任命权”之内。因为,如果某个国家机关能够任命某官员但却没有免职权,那么任命者很难有效控制被任命者。借鉴这一经验,我国《宪法》规定了全国人大常委会对国务院、军事委员会部分组成人员有任命的权力,可以说内在地包含了全国人大常委会有免去他们职务的权力。

此外,借鉴美国最高法院关于“默许权力”的理论,可以解决全国人大常委会对国务院、中央军委部分领导人行使免职权的依据问题。《美国联邦宪法》第1条第8款第17项规定“:国会有权:……制定为行使上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必要和适当的所有法律。”[6]马歇尔法官认为,《宪法》第1条第8款第17项,出现在列举国会权力的第1条第8款中,而非限制国会权力的第9款里,这说明它的含义是扩大而非降低国会行使其授权的能力。这就是宪法授予联邦的“默许权力”。他对此作出了如下表述:“联邦政府虽在其权力方面受到限制,但在其行动范围以内却是至高无上的。”“像所有的人都必须承认的那样,我们也承认政府的权力是有限的,而且这种限制是不能逾越的。但是我们认为,对宪法的正确解释必定允许联邦的立法机构有权自由决定执行宪法授权所需采用的手段,以便使该机构得以按照最有利于人民的方式履行其既定的崇高职责。如果目的是合法的,如果它又是在宪法所规定的范围内,那么,一切手段只要是适当的,只要是明显适合于这一目的,只要从未被禁止过,并且是与宪法的文字和精神相一致,就都是合乎宪法的。”[7]在此案中,最高法院运用了两个方法解决权力的归属和限度。一方面,法院从宪法权力条文的性质究竟属于授权还是限制性质着手,对联邦国会是否享有此项职权予以明确。另一方面,法院采用手段和目的关系理论,以目的决定手段和手段服务于目的的关系原理来证明联邦权力的限度。

借鉴美国最高法院这一解释,我国《宪法》第67条第9、10项关于全国人大常委会职权的规定,从表达模式来说,是一种授权模式而不是限制权力的模式;从权力的目的和手段关系来说,全国人大常委会有权任命国务院、中央军委部分领导人,但需要配套的免职权,免职权附属于任命权,以确保国家机关机器的正常运转。

第二种方式是通过解释法律予以明确。如前所述,《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第13条第2款规定了“任免案”。全国人大常委会可以对其中的“任免案”作出解释,将该条款解释为:经国务院总理提名,任免国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;根据中央军事委员会主席提名,任免中央军事委员会副主席、委员。

全国人大常委会采用上述两种形式即解释宪法和法律的形式扩大自己的权力是否违宪?确实有这种嫌疑,但这是目前可以采用的合法途径。首先,这是我国宪法确立的解释体制使然。我国《宪法》第67条明确规定了全国人大常委会解释宪法和法律,可见,由全国人大常委会解释上述条文是宪法解释权规定得以实施的必然要求。其次,根据《宪法》第62条规定,全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会的解释。如果担心全国人大常委会以解释宪法或者解释法律的方式可能扩大自己的权力,违反自然正义的原则,那么宪法或者法律关于免职权规定方面的缺陷就无法通过解释这条途径予以解决,宪法设置全国人大常委会来弥补全国人大在闭会期间不能正常行使权力的初衷就要落空。

第三种方式是通过修改宪法予以确认。根据《宪法》第64条,全国人大常委会可以提出修改宪法,增加免职权的内容。2004年修宪在《宪法》第81条增加了国家主席有“进行国事活动”的权力,这是适应形势发展要求作出的与时俱进的修改。基于全国人大常委会已在事实上行使了对国务院等国家机关部分组成人员的免职权,可以借鉴2004年修宪经验,通过修宪确认全国人大常委会的免职权。具体说,全国人大可以修改宪法,将全国人大常委会依据宪法第67条第9、10项职权修改如下“:全国人大常委会行使下列职权:(九)在全国人民代表大会闭会期间,根据国务院总理的提名,任免副总理、国务委员、部长、委员会主任、审计长、秘书长;(十)在全国人民代表大会闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名,任免中央军事委员会其他组成人员。”其中的“任免”包括了“免职权”。

第四种方式是制定或者修改法律予以确认。可以修改《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第13条第2款,明确全国人大常委会免职权。如果担心全国人大常委会这样处理属于自我授权,有违宪的嫌疑,那么,可以由全国人大修改《全国人民代表大会议事规则》来予以确认。

简言之,宪法未授予全国人大常委会在全国人大闭会期间,享有对国务院、中央军事委员会部分组成人员行使“免职权”的差别性规定,不利于人大常委会人事权的有效行使,而其实际行使此权的行为有损宪法权威,这种差别对待的缺点本可以通过合宪方式予以解决。

二、撤职权未予规定产生的问题及其合宪性途径

在人大常委会撤职权问题上,全国人大常委会不同于地方人大常委会。

关于后者,1982年《宪法》和相关法律没有规定地方人大常委会的撤职权。1986年修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)和2006年制定的《中华人民共和国监督法》(以下简称《监督法》)授予地方人大常委会享有撤职权。

在修改《地方组织法》时,王汉斌(时任全国人大常委会法制工作委员会主任)曾指出,“地方组织法规定人大有权罢免地方国家机关领导人员,对人大常委会只规定了有权免职,没有规定可以罢免或者撤职。在实际工作中,还存在因犯错误需要由人大常委会决定撤职的,这同正常的免职不同,草案补充规定,人大常委会有权撤销个别政府副职领导人员和由它任命的其他组成人员以及法院审判人员、检察院检察人员的职务。”据此,《地方组织法》第44条规定,县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间,有权撤销除政府、法院和检察院正职领导人以外的相关人员。乔晓阳(时任全国人大法律委员会副主任委员)在对《监督法》草案修改情况的汇报时指出“:关于常委会组成人员联名提出撤职案的问题,参照地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序的规定”。据此,《监督法》参考《地方组织法》确立了地方人大常委会享有撤职权。《监督法》将“撤职权”作为常委会行使监督权的方式,以区别于人事权的“免职权”。可见,通过两部法律明确了地方人大常委会撤职权。

与地方人大常委会形成对照,宪法和法律没有规定全国人大常委会对中央国家机关部分领导人的撤职权,在实际工作中,全国人大常委会一方面实际行使了撤职权,另一方面采用“免职”替代“撤职”。这两种处理问题的方式虽然解决了现实问题,但都很不妥当。为此有必要予以明确确认全国人大常委会享有撤职权。

1.全国人大常委会行使撤职权容易受质疑

全国人大常委会在没有依据的情况下,行使撤职权。比如撤销中央军事委员会副主席。1989年6月30日,第七届全国人大常委会第八次会议根据中华人民共和国中央军事委员会主席的提请,决定撤销中央军事委员会副主席职务。[8]又如撤销国务委员职务。2018年2月24日第十二届全国人大常委会第三十三次会议根据委员长会议的提请,决定撤销***同志的国务委员、国务院秘书长职务。宪法没有明确规定此项撤职权。《宪法》第67条规定没有确认全国人大常委会此项职权。这个撤职既没有依据,也没有说明任何理由。再如撤销部长职务。1987年6月23日第六届全国人大常委会第二十一次会议根据国务院总理提出的议案,决定撤销杨钟的林业部部长职务。这个撤职决定既没有法律规范依据,也没有说明任何理由

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