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【期刊名称】 《当代法学》
“海洋命运共同体”的国际法意涵:理念创新与制度构建
【作者】 姚莹【作者单位】 吉林大学法学院{副教授,法学博士}
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 海洋命运共同体;人类命运共同体;国际海洋法;联合国海洋法公约
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 138
【摘要】

以1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)为核心的国际海洋法在制度设计上存在不足,无法满足全球海洋治理的现实需求,国际社会需要新的理念以及在新理念指导下制定新的制度来完善与发展国际海洋法。“海洋命运共同体”理念是完善与发展国际海洋法所需要的理念创新的中国方案。“海洋命运共同体”理念的内涵包括“海洋安全共同体”“海洋利益共同体”“海洋生态共同体”以及“海洋和平与和谐共同体”。在“海洋命运共同体”理念的指引下,国际社会应通过明确海上安全制度、制定国家管辖外海域开发规章、完善国家管辖外海洋生态环境保护制度以及丰富和平解决海洋争端制度的方式来完善与发展国际海洋法,推动国际海洋法治向更加公正合理的方向发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.1278293    
  
  

海洋对于人类的生存与发展具有重要意义,海洋不仅属于沿海国,它属于全人类。[1]伴随着“21世纪是海洋世纪”共识的形成,作为“自私的、理性的行为体”的国家[2]纷纷加强对海洋的控制与开发利用。尽管作为国际海洋法最重要组成部分的《公约》是在当时的历史条件下所能取得的最好结果,但由于其是国际政治斗争与各方利益妥协的结果,不可避免地在创设及分配海洋权益方面存在制度设计的不足,从而引发了全球范围内的“蓝色圈地运动”,《公约》本身对解决这一问题却无能为力。

为克服以《公约》为代表的国际海洋法在制度设计上的不足,国际社会需要新的理念以及在新理念指导下的新的制度构建来完善与发展国际海洋法。在此背景下,2019年4月23日,习近平主席在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时正式提出了“海洋命运共同体”的理念,作为“人类命运共同体”理念的重要组成部分,这是中国参与全球海洋治理的基本立场与方案。本文立足于探究“海洋命运共同体”理念的国际法意涵,从考察国际海洋法发展面临的困境及成因入手探讨进行国际海洋法理念创新的必要性,通过剖析“海洋命运共同体”理念的内涵指出该理念与完善和发展国际海洋法的现实需要相契合,并以此为基础对未来国际海洋法的制度构建提出中国方案。

一、理念创新:国际海洋法发展的现实需要

国际社会普遍认识到,建立和完善国际海洋秩序对于人类和平利用和保护海洋具有重要意义,因此国际海洋法成为国际法诸多部门中发展最为迅速的部门之一。但是在其发展过程中,也面临着诸多的问题亟待解决。

(一)国际海洋法发展面临的困境

根据《国际法院规约》第38条[3],国际法的主要渊源可归结为三种:条约、习惯国际法和为各国承认的一般法律原则。作为国际法的一个部门法,国际海洋法的渊源主要体现为条约和习惯国际法,[4]其面临的困境主要体现在如下两个方面:

第一,作为普遍规则的习惯国际法在全球海洋治理过程中的作用非常有限。习惯国际法的作用随着《公约》的诞生而被削弱,并且证明一项习惯国际法存在的标准本身不明确进一步影响了其作用。《公约》在序言中就明确了其宗旨,即“在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序”。因此《公约》体系庞大,分为序言、正文、9个附件及2个执行协定,其中正文共17个部分320个条款,其既包含了大量的制度创新,更是对普遍承认的海洋习惯法的编纂。虽然《公约》在序言中同时承认其“未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据”,但存在于《公约》体系之外的、被各国所普遍接受的习惯国际法的范围是比较有限的,无法满足构建稳定的国际海洋法律秩序、治理全球海洋的现实需要。

第二,被誉为“世界海洋宪章”的《公约》在全球海洋治理中的作用被过分高估。作为国际政治斗争与各方利益妥协的结果,《公约》不可能为世界海洋确立全方位的法律秩序,也不可能保证每一个条款都清晰准确,否则《公约》很难被通过。有学者认为,《公约》的制定过程是一种“贸易与发展会议模式”(UNCTAD),77国集团同由发达国家和工业化国家组成的统一战线相互对立,它们都在致力于就规范海洋空间的利用所引起的竞争和冲突制定新的理性的秩序。[5]而实力不均的国家在平等的基础上的合作,不能满足各自的利益诉求,这在海洋法领域表现尤其明显。[6]因此,《公约》作为这两种类型的国家妥协的产物,带有先天不足:

首先表现为在某些重要领域存在制度缺失。例如,《公约》中大陆国家洋中群岛制度的缺位。在第三次联合国海洋法会议上,以斐济、印度尼西亚、毛里求斯和菲律宾四国为代表的群岛国积极推动制定有关群岛的特殊制度来保护它们的海洋权益,得到了相当多的支持。同时,一些拥有洋中群岛的大陆国家主张,在构成国家的群岛与属于大陆国家的洋中群岛之间不应有差别,[7]要求在《公约》中引入大陆国家洋中群岛制度。由于海洋大国强烈的反对,那些声称洋中群岛问题应该被合理解决的国家被迫让步,所以《公约》第四部分仅适用于群岛国,大陆国家洋中群岛制度没有被规定。

其次表现为条款规定上的模糊。例如,被视为“海洋领域新世界秩序的支柱之一”[8]的《公约》争端解决机制具有“整体上的强制性、解决方法上的选择性以及适用范围上的不完整性”[9]的特点,其中,“强制性”是最重要的特征。然而,《公约》规定的强制性争端解决机制自身的模糊规定,加之缺乏一致的判断标准,致使在适用导致有拘束力裁判的强制程序时,门槛不一致,结果不一致。[10]

(二)国际海洋法发展困境的成因

有学者认为,以《公约》为代表的现代海洋法律秩序[11]的形成受到三个因素的影响:科技进步、传统法律无法满足沿海国在利用海洋资源上的考量以及大量发展中国家的涌现。[12]如果深入剖析就会发现,这三个因素背后体现的是几对矛盾的共同作用:

第一,海洋强国与其他沿海国之间的矛盾。这对矛盾体现了国际海洋法发展中的传统张力:[13]沿海国出于安全与资源开发利用的考量,希望主张更大的管辖海域,所以传统海洋法上的领海与公海两分法瓦解,公海的范围缩小,沿海区域扩展以及沿海国在这些区域内权力扩张;海洋强国基于其对海洋的控制能力上的优势,热衷于保护它们的航线,主张几乎不受限制的航行自由的权利,并通过《公约》的制度设计限制沿海国在管辖海域的权力。正如有学者形容的那样,海洋法的发展始终受到两种力量的影响,即由海洋吹向陆地的自由之风与陆地吹向海洋的统治之风。[14]

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第二,发达国家与发展中国家之间的矛盾。《公约》第十一部分国际海底区域(下文简称“区域”)制度立足于全人类利益的同时充分考虑发展中国家利益和要求,通过为海底资源的勘探和开发提供一个更为公平的制度,从而使人类在最后的资源领域能够进行更好的管理和调整。[15]但是,以美国为首的大多数发达国家对此表示强烈不满,一直采取不参加条约的态度。为了争取发达国家的批准,发展中国家做出了巨大让步,于1994年7月28日签订了实质上修正《公约》第十一部分的《关于执行海洋法公约第十一部分的协定》,重新平衡了发达国家与发展中国家之间的利益。

第三,沿海国家与非沿海国家之间的矛盾。《公约》不仅赋予了沿海国极大的海洋管辖权,也顾及到了地理不利国和内陆国的利益,为广大非沿海国设置了许多海洋权利,例如利用公海的权利以及船舶悬挂其国旗的权利等。[16]引人注意的是《公约》在专属经济区部分也引入了非沿海国的权利:在公平的基础上,同时考虑到所有有关国家的相关经济和地理情况,参与开发同一分区域或区域的沿海国专属经济区的生物资源的适当剩余部分的权利。[17]由于主动权掌握在沿海国手里,所以这些规定在实践中并未得到广泛执行。

这几对矛盾主要体现了两种类型国家截然不同的发展理念,它们的相互作用塑造了国际海洋法的特征,也在某种程度上构成了阻碍国际海洋法发展的内在原因。

(三)完善与发展国际海洋法需要理念创新

《公约》把原本自然一体的海洋人为地分割为许多不同区域,忽视了海洋作为“共有物”的本质属性,[18]其制度设计也是前述两种不同类型的国家围绕“共有物”的外部界限的确定而进行博弈的结果。与其他领域相比,以国家主权为导向的传统思维方式与以共同体为导向的现代思维方式之间的紧张与冲突已经成为国际海洋法领域构建法律制度的前沿阵地。但是自利主义至少在法律层面上已经占了上风,海洋法律制度仍然主要适用“人人为我”原则。[19]

国家有时认识到自身的国家利益存在于共同体利益之中,但是其关注的重点也是放在限制相竞争的他国利益上。[20]从20世纪后半叶开始,国家开始关注共同利益,而不仅仅是自身利益,国际法具有了“合作”的属性。但是这种转变并未减损、反而在实质上反映了国家间的合作主要是为了自身利益,而非为了共同体的利益或单个人的利益。[21]

要完善与发展海洋法要回归海洋作为“共有物”的本质特征,超越零和博弈思维,立足真正意义上的共同体理念。随着海洋之于国家的重要程度不断提升,不同海洋法律制度间的冲突可能会愈演愈烈,而诸如“礼让”以及“协商解决”等新的理念将会用于调整这些冲突。[22]

二、中国方案:构建“海洋命运共同体”理念

理念即人们的内心信念,包括世界观、原则化的信念和因果信念。[23]虽然近代国际法主要是威斯特伐利亚体系的产物,理念层面主要反映了西方的世界观和信条,但是二战后的国际法建立在体现多边主义精神的联合国宪章宗旨与原则基础之上,并非专属于西方国家,因此其他文明先进的“国际法观”应当被吸收借鉴。古代中国对外交往以“天下观”为基本世界观,“礼”是国家间的主要规范,反映了儒家思想在国际治理上的扩张;[24]而儒家思想在当代国际治理中主要体现为构建“人类命运共同体”理念。

(一)“人类命运共同体”理念的提出

当今的国际社会正发生着重大的变革与转型,挑战层出不穷、风险与日俱增。中国作为国际社会关键的一员,一直扮演着一个核心的角色,其所发挥的作用远远超出一个安理会常任理事国的范畴。[25]国际社会普遍关注的问题之一就是影响力越来越大的中国带给世界的是希望还是挑战、是和平还是威胁?[26]在这样的背景下,中国需要向世界阐明和平发展的立场并贡献中国的国际法思想体系与方案,“人类命运共同体”思想应运而生。

2011年,“人类命运共同体”的概念第一次出现在《中国的和平发展》白皮书中,并于2013年3月由习近平主席在莫斯科首次向世界提出。[27]2017年1月,习近平主席在联合国日内瓦总部发表《共同构建人类命运共同体》的演讲,系统阐释了“构建人类命运共同体,实现共赢共享”的中国方案。[28]2018年3月第十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,“推动构建人类命运共同体”被正式写入《宪法》序言部分,成为我国宪法的指导原则之一。

“人类命运共同体”思想是一个具有全局性、战略性、前瞻性的思想体系。“人类命运共同体”是对国际共同体概念的重大发展,代表着未来国际社会的追求。国际共同体强调成员之间的相互依存,而这种相互依存产生了一种全体的更高的利益,并在成员之间创建了共同的目标和责任,而且这种共同体的组织应当扩展到国家生活的各个方面,可以是区域的,也可以是全球的。[29]另外,国家之间存在争端并不会成为构建国际共同体的障碍,相反,可以成为国际共同体构建的推动力量,因为国家之间由于争端而有了进行更为深入交流和理解的机会。[30]传统的国际法是西方中心主义的国际法,以国家利益为出发点,建立在零和博弈基础之上,以国家之间的对抗性为思想内核,以控制扩张为理论目标;[31]而“人类命运共同体”思想指导之下的国际法理念则坚持文明之间的交流互鉴,以合作共赢为出发点和目标,以融合性为思想内核,以伙伴关系理论为目标,是中国对国际法发展的贡献。

“人类命运共同体”内涵可以概括为利益共同体与责任共同体:国家之间交往越频繁,安全、环境等全球问题的边界就会越来越模糊,国际社会的整体利益、国家之间的共同利益与合作就会越来越多;[32]基于主权平等原则,所有共同体成员都应对国际共同体承担责任,但是可能因为能力的差异,大国会承担更重要的责任。就当前阶段来看,“人类命运共同体”依然是以国家为成员的共同体。[33]但有学者指出,这一定位不能阐明共同体发展的目的和终极问题,作为对国际共同体概念的扬弃和升华的“人类命运共同体”的终极问题是人类的命运。[34]

(二)从“人类命运共同体”到“海洋命运共同体”

“人类命运共同体”是对人类未来发展作出的一项重要顶层设计,其基本架构是政治、经济、文化、安全、生态“五位一体”,所以从内容上看,必然包括“政治共同体”“经济共同体”“文化共同体”“安全共同体”和“生态共同体”;[35]从空间角度判断,至少应该包括“陆上命运共同体”“海洋命运共同体”和“空间命运共同体”。正因“人类命运共同体”是内容丰富、开放性的概念,所以2019年4月23日习近平主席在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时正式提出了“海洋命运共同体”的概念,作为“人类命运共同体”重要组成部分,是中国参与全球海洋治理的基本立场与方案。

习近平主席指出,我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共。中国提出共建21世纪海上丝绸之路倡议,就是希望促进海上互联互通和各领域务实合作,推动蓝色经济发展,推动海洋文化交融,共同增进海洋福祉。我们要像对待生命一样关爱海洋。[36]

世界各国在追求自身海洋利益时,不管是单方还是共同的海洋资源分配与海域界定、海洋资源开发利用、海洋污染防治、海洋纠纷解决等事宜,都需要建立在一个确定的制度和规则基础上的、可以为各国所享有的正义感和安全感的价值秩序,[37]“海洋命运共同体”理念既有助于这种价值秩序的形成。



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