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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
单边抑或多边:航空排放法律规制路径分析
【作者】 刘萍【作者单位】 重庆大学法学院
【分类】 国际公法【中文关键词】 航空排放;法律规制;单边;多边
【文章编码】 1000-5072(2012)03-0033-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 3
【页码】 33
【摘要】

以欧盟2008/101/EC 指令为基础的航空排放交易规则采用的是单边路径,具有快速反应和效力强制的优势,但由于该指令对地理适用范围不恰当地处理引发诸多问题。由国际民航组织建立的航空排放规范体系采用的是多边路径,具有规制全面、注重协调、全球统一的优点,但其强制效力有限且进展效率不高。单边与多边两种路径各有利弊,且并非完全对立。我国应对欧盟航空排放交易规则持明确反对态度,并采取有效措施积极应对,阻滞该规则对我国航空公司的适用。

【全文】法宝引证码CLI.A.1190803    
  航空运输对于当代人类社会发挥着举足轻重的关键作用,然而,快速发展的航空运输也成为全球气候变化的重要因素之一。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约,但是,该公约没有包含航空排放的具体内容。1997年通过的《京都议定书》仅在第2.2条对于航空排放做了原则性转致规定,仍然没有关于航空排放的具体法律规则[1]。
  从法律规制角度而言,航空排放与其他行业排放相比具有排放源不固定的特点,当其排放源和排放足迹均位于一国管辖范围之内时,对其法律规制较为简单,分歧不大,但是,当其排放源和排放足迹分处不同国家领空及公海上空等空域时,对于这种跨国界航空排放进行法律规制则十分复杂,涉及不同国家,需要协调不同国家的利益和诉求,这是《京都议定书》将其排除的症结所在。由而,航空排放被戏称为“三不管”排放。但是,近年来随着全球航空业的迅猛发展,国际社会越来越关注航空排放的法律规制问题。以欧盟为代表的区域集团和一些国家推出了单边航空排放交易规则,国际民航组织也积极推动国际航空环境议题并在多边基础上就航空排放取得多项进展。本文即围绕国际社会对航空排放法律规制的现有努力和争论以及未来可能的趋势展开讨论。
  一、单边路径:以欧盟为急先锋
  欧盟是航空排放法律规制的先行者和积极推动者。欧盟在技术标准、运行管理和市场措施等降低航空排放的方法中选择了市场措施,在市场措施中,放弃了征收燃油税等其他措施,采用了将航空业纳入欧盟温室气体排放交易体系(EU ETS)的办法。欧盟有较完备的排放权交易法律框架,2008年11月19日,欧盟议会和委员会通过指令2008/101/EC, 将航空排放纳入欧盟温室气体排放交易体系。2009年4月16日,欧委会决议2009/339/EC 补充了关于航空排放的检测方法论,将航空排放物种类和排放量的监督程序和汇报准则作了更为细化的规定,系统构建了欧盟航空排放交易规则{2}9-33。
  (一)欧盟航空排放交易规则主要内容
  1.适用范围
  按照欧盟2008/101/EC 指令,纳入其排放检测交易体系的是欧盟内部的所有航线和进出欧盟机场的所有航线,也即,该指令不仅及于欧盟集团内部航空排放,而且及于在欧盟机场起飞或降落的所有国际航线产生的国际航空排放。
  2.减排目标
  指令将行业减排目标分为两个阶段,第一阶段2012年,行业减排目标为历史排放量绝对削减3%;第二阶段2013年—2018年,总排放量绝对削减5%。历史排放量的97%和95%用于分配,第一阶段可分配配额的15%用于拍卖,从第二阶段开始可分配的排放总量中的拍卖比例可能在未来年度进一步增长。拍卖由欧盟各管理成员国主持,拍卖所得由欧盟各管理成员国决定用于应对气候变化或降低温室气体排放的投资。
  3.设立管理成员国
  指令明确要求由欧盟成员国对分配的承运人进行管理,并实施监测、报告、核证操作,管理成员国的分配依据为该承运人起飞降落次数最多的国家。
  4.列出承运人名单
  2009年8月5日,欧委会条例748/2009明确列出了所有承运人(组织)名单,共计2000余个,并注明了经营国家和所分配的管理成员国。
  承运人的确定,包括从欧盟机场出发和到达欧盟机场的全部商业航班。我国有30多家航空公司榜上有名。
  5.设立航空排放免费配额分配制度
  允许每家有欧盟境内航线的航空公司分配一定比例的免费排放额度,其余部分则要购买“碳排放额度”。
  (二)欧盟航空排放交易规则存在的问题
  客观地讲,欧盟航空排放交易规则的推出使航空排放这个曾经被认为“三不管”的地带获得了更多的重视,引发了进一步争论、思考和行动,这无疑有助于问题的最终解决。但是,令人遗憾的是,欧盟航空排放交易规则先天不足,这个看似完整的制度存在诸多问题,引发极大争论:首先,管辖权问题。管辖权是欧盟指令具有法律效力的前提。根据一般国际法,管辖权包括领域管辖、国籍管辖、保护性管辖和普遍性管辖四个方面。由于保护性管辖和普遍性管辖针对的是犯罪行为,与航空排放无涉,因而航空排放的立法管辖根据应基于领域管辖或国籍管辖。就欧盟而言,欧盟航空排放交易规则的立法管辖权可以根据领域管辖约束欧盟空域以内的所有航线(包括欧盟内部所有航线和国际航线的欧盟段),也可以根据国籍管辖约束所有具有欧盟国家国籍的航空承运人。但是,欧盟2008/101/EC 指令显然扩大了它的立法管辖权,将欧盟内部航线与进出欧盟机场国际航线的所有航段均纳入其中。这意味着欧盟指令对于进出欧盟机场的非欧盟国籍航空承运人在欧盟空域以外的航空排放活动也行使了立法管辖,而这一管辖既非基于国籍管辖亦非基于领域管辖,缺乏国际法管辖根据和来源并与其他国家的航空排放立法管辖权发生尖锐冲突。
  其次,与《京都议定书》的冲突问题。欧盟是《京都议定书》的缔约方,而且在《京都议定书》中承担重要责任。《京都议定书》对于航空排放的法律安排采用的是“双轨制”,即区分国内航空排放和国际航空排放。对于国内航空排放,各缔约国只需将国内航空排放纳入国家存量单,并根据《京都议定书》规定的义务做出相应的反应即可,概言之,《京都议定书》约束各缔约国国内航空排放。对于国际航空排放,由于其排放源和排放足迹分处不同国家领空及公海上空等空域,对其进行法律规制十分复杂,《京都议定书》第2.2条做了原则性规定,将其交由国际民航组织予以规制。而欧盟航空排放交易指令不区分欧盟内部航空排放和国际航空排放法律调控存在的本质不同,实行“单轨制”,将欧盟机场起飞或降落的国际航线航空排放强行并入欧盟内部排放交易机制,绕开国际民航组织对国际航空排放的调控,与《京都议定书》相冲突。
  再次,公平问题。欧盟航空排放交易规则出台前,2005年3月至5月,欧盟委员会曾就“减轻航空对气候变化的影响”问题,以调查问卷的形式向社会公众和相关组织征求意见并作出报告。报告称,被调查的组织一致同意将来自和去往欧盟国家的航班纳入欧盟减排措施之中,这样才能使欧盟内部的航班和远程航班处在一个“公平的舞台”{3}63。可以说,欧盟航空排放交易规则之所以在管辖权根据不充分并可能与《京都议定书》的调整框架相冲突的情形下,仍然执意将来自和去往欧盟国家的国际航班的航空排放纳入其排放交易机制,“公平”是最主要的理由。但是,这种“公平”是针对具有欧盟国家国籍的航空承运人而言的,对非欧盟国籍的航空承运人却会因此遭受切实的“不公平”对待,不得不接受欧盟成员国的管理,不得不聘请欧盟的核证师核证,不得不将国际航线的碳排放费用交由欧盟管理和再次分配。
  最后,“共同但有区别责任”问题。欧盟《排放交易指令》在其序言中表明,建立欧盟排放交易机制是为了达到《联合国气候变化框架公约
中小学减的负已经加到家长身上了
》的最终目标和履行欧盟在《京都议定书》下的条约义务。欧盟《排放交易指令》第23条指出,“指令与《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》协调一致。”但是,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确立的“共同但有区别责任”原则在欧盟航空排放交易规则中却明显转化为“共同责任”,欧盟的航空排放交易规则适用于“抵达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部航班”,不区分不同国家的类型,没有丝毫“区别责任”的体现。根据《京都议定书》,发展中国家的航空承运人本不承担具体的二氧化碳减排的条约义务,却被欧盟航空排放交易规则“绑架”,不作任何区别的与发达国家航空承运人承担完全相同的责任。
  (三)欧盟航空排放交易规则本质——单边路径
  欧盟航空排放交易规则在出台前经过了调查研究、公开征求意见、委托实施专项研究、正式提出政策性文件、出具最终报告和起草立法建议等前置程序,但总体上主导规则形成的是欧盟的利益团体和组织,反映的是欧盟单方面的利益和诉求,本质是一种单边路径。这一点在最具争议的地理适用范围问题上体现尤为明显。实际上,在最初由荷兰代夫特能源保护中心于2005年7月出具的《启动排放交易——将航空纳入欧洲排放交易体系》研究报告中就地理适用范围设计了四个可选方案:1.欧盟内部的所有航线;2.欧盟内部的所有航线+进出欧盟机场的所有航线;3.从欧盟机场出发的所有航线;4.欧盟空域以内的所有航线{3}63。其中,最可能产生争议的是方案2,方案2明显而且最大程度上扩大了欧盟航空排放的立法管辖权,不区分欧盟内部航空排放和国际航空排放,不区分发达国家航空排放和发展中国家航空排放,这种简单化、形式上的公平处理必定会引发各种争论,可能招致其他国家的质疑、反对甚或反制,但方案2能够使欧盟航空排放交易规则的地理适用范围尽可能得到延展,使欧盟航空排放交易规则得到强化,最终方案2得到欧盟立法的支持。
  二、多边路径:以国际民航组织为基础
  国际民航组织(ICAO)是根据1944年《国际民用航空公约》(又称《芝加哥公约》)建立的国际组织,是联合国的一个专门机构,自1947年正式成立以来进行了大量卓有成效的工作。
  (一)国际民航组织航空排放法律规制现状
  在航空排放方面,国际民航组织的工作主要体现在两个层面:一个层面是“硬约束”,即由国际民航组织理事会通过对《芝加哥公约》附件16“环境保护”国际标准和建议措施的不断修订,对缔约各国产生法定约束力;另一个层面是“软约束”,即通过国际民航组织大会决议、国际民航组织理事会指导材料、国际民航组织高级别环境会议的宣言和建议等,对成员国形成政治上“软约束”,并在此基础上,推动具有“硬约束”效力的全球航空排放法律框架的形成。
  《芝加哥公约》附件16“环境保护”的内容是保护环境免受航空器噪声(第I 卷)和航空器发动机排放(第II 卷)的影响,这两个问题在《芝加哥公约》签署当时几乎未做任何考虑。1971年国际民航组织大会通过决议,开始对发动机排放采取具体行动,提出具体建议,为控制某些型号航空器发动机的排放制定国际民航组织标准。这些标准在1981年首次通过后又经不断修订。在附件16第II 卷“航空器发动机排放”中,禁止1982年2月18日之后制造的所有涡轮发动机航空器有意向大气中排放原油;规定了1983年1月1日之后制造的意图作亚音速推进用的涡轮喷气和涡扇发动机的烟的排放限额;对于意图作超音速推进用的发动机,1982年2月18日之后制造的发动机适用类似限额;规定1986年1月1日之后制造意图作亚音速推进用的大型涡轮喷气和涡扇发动机的一氧化碳、未燃烧的碳氢化合物和氮氧化物的排放限额。这些标准以航空器的着陆和起飞(LTO)循环为依据{4}。
  《芝加哥公约》附件16自首次通过以来得到不断发展和更新,进入20世纪90年代,国际民航组织关于航空排放的工作中心发生变化,起初的着眼点是对机场附近空气质量的关切,现阶段则扩大到包括航空排放促成的全球气候变化问题。国际民航组织正在考虑进一步发展排放标准,不仅顾及LTO 循环的排放,同时还要照顾到在运行巡航阶段的排放,以便解决新的环境关切并容纳新的技术。
  国际民航组织制定的对于成员国具有“软约束”性质的决议、指导原则、宣言和建议较多。特别值得提及的是,于2010年10月8日闭幕的国际民航组织第37届大会上,190个成员国通过了一项旨在减少航空温室气体排放的综合性决议,是国际民航组织在环境保护方面相关进展的最新反映。该决议主要内容包括:1.确定了量化的减少温室气体排放目标,决定各国和有关组织将通过国际民航组织开展工作,在2050年之前实现全球年平均燃油效率改进2%;2.不对单个国家分配具体义务,不处理国内航空,由各国向国际民航组织提交国际航空减排行动计划;3.阐述了供各成员国在为国际航空业制定和实施各项市场手段时采用的“指导原则”,并为制订一个国际航空基于市场措施(MBMs)的全球框架明确了时间表;4.于2013年制定出飞机发动机二氧化碳排放标准;5.制定了开发和部署可持续发展型可替代航空燃料的全球框架;6.支持向发展中国家提供有关环保技术等。
  此项决议的通过,使国际民航组织成为成员国就二氧化碳排放问题达成一致的第一个联合国机构。国际民航组织理事会主席罗伯托·科韦·冈萨雷(Roberto Kobeh Gonzalez)表示,此项决议和各项相关决定“是合作精神的良好范例,并可为《联合国气候变化框架公约》的讨论作出重大贡献。”{5}(二)国际民航组织航空排放法律规制的特点
  与欧盟航空排放交易规则相比,国际民航组织就航空排放法律规制的工作表现出以下特点:第一,规制全面。国际民航组织注意到民用航空活动对环境的许多不利影响可以运用综合措施加以减少,这些综合措施包括进行技术改进、实行更加有效的空中交通管理和运行程序、适当利用机场规划、土地使用规划和管理、使用替代燃料以及采取基于市场的措施等。因此,国际民航组织并非

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}林鹏.欧盟航空排放交易实行在即航空减排路在何方[J].中国民用航空,2009,(12).

{2}孟庆芬,李琦.欧盟航空排放政策的发展及其影响[J].中国民用航空,2007,(2).感觉黑人都特别团结

{3}国际民用航空组织.国际民用航空公约:附件1至18[EB/OL].[2010-8-15].http://www.icao.int/icao/en/download.htm#Docs.

{4}Array.国际民航组织各成员国就气候变化达成了具有重大历史意义的协议[EB/OL].[2010-10-11].http://atwonline.com/zh-hans/china/news/1012.

{5}Daniel B.Reagan.Putting International Aviation into theEuropean Union Emissions Trading Scheme: Can EuropeDo it Flying Solo?[J].Boston College EnvironmentalAffairs Law Review, 2008,(35).

{6}Sean Lengell.Europeans Eye Tough Emissions Rules forAirlines[N].Wash.Times, 2006-12-21.

{7}郭兆晖,李普,廉桂萍.欧盟对民航业碳排放收费问题的透视[J].内蒙古大学学报,2010,(3).

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{9}Janelle Veno.Flying the Unfriendly Skies: the EuropeanUnion's New Proposal to include Aviation in their EmissionsTrading Scheme[J].Journal of Air Law and Commerce, 2007,(72).

{10}Vittoria Giugi Carminati.Clean Air & Stormy Skies:The EU -ETS Imposing Carbon Credit Purchases on UnitedStates Airlines[J].Syracuse Journal of InternationalLaw and Commerce, 2010,(37).

{11}Perry Flint.Obama administration does not sharepredecessor's views on ETS[N].Air Transport World, 2010-10-15.

{12}徐超,王瑞,张丽华.航空减排大限在望或将被纳入欧盟碳排放体系[EB/OL].[2009-12-1].http://news.qq.com/a/20091201/002563.htm.

{13}Cathy Buyck.AEA calls for end to‘heavy -handed regulation’inEurope[N].Air Transport World, 2010-10-19.

{14}Geoffrey Thomas.EU snubs ICAO CO2 agreement, willmove forward with ETS[EB/OL].[2010-10-15].http://atwonline.com/channel/eco -aviation.

{15}巨额碳关税协商未果中国航企或将起诉欧盟[EB/OL].[2011-5-14].http://www.hangkongnet.com/2011/0514/22448.html.

{16}邵沙平,黄颖.新多边主义时代中国国际法的使命[J].暨南学报(哲学社会科学版),2011,(1).

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