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【期刊名称】 《政治与法律》
中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践
【副标题】 兼析我国央地立法事权法治化的基本思路
【英文标题】 Idea and Standard of Legislative Power Division between Central and Local Legislatures and China’s Practices
【作者】 封丽霞【作者单位】 中共中央党校政法部
【分类】 立法学
【中文关键词】 立法事权划分;中央立法;地方立法;行政分工型;法定分权型
【文章编码】 1005-9512-(2017)06-0016-17【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 16
【摘要】 依据国家主义与契约主义两种不同理念,各国央地立法事权划分大致可以归纳为“行政分工型”与“法定分权型”两种模式。按照立法调整事务的性质或属性、重要程度、影响范围以及调整方法四个基本标准,以及“二分法”、“三分法”和“四分法”,可以对中央专属立法事项、地方专属立法事项以及中央地方共同立法事项的范围进行界定。作为世界上最大的单一制国家,我国在纵向立法事权的划分标准、方法与内容构成上有自己独特的制度安排,也面临一些特殊问题。推进我国央地立法事权规范化、法治化改革,必须实现央地立法职责划分从行政化向法治化、从政策主导向法律主导转变;需要明确以立法调整事务的“影响范围”或“外部性程度”作为划分的基本标准,还要建立央地立法事权划分的适时变动与动态调整机制、充分发挥司法的间接微调功能。
【全文】法宝引证码CLI.A.1225742    
  
  在任何一个现代法治国家,中央与地方的权力界定以及政治、经济和社会职能的划分,首先应该通过立法事权形式表现出来并加以制度化和规范化。中央与地方立法事权划分的实质,从根本上说就是建立在中央与地方各自意志与利益的基础之上、以中央集权与地方分权为核心内容的主权国家内部纵向立法权划分。由此,国家意志和利益通过央地两级甚至多级政权形式加以表达,国家法律和政策通过央地各两级政权机关有效推行于全国。显而易见的是,央地立法事权划分是实现国家纵向权力划分的前提性环节,是形成和演绎其它诸多中央地方关系的基础。[1]有鉴于此,笔者于本文中旨在梳理与归纳各国关于央地立法关系的制度文本,总结央地纵向立法事权划分的基本理念与模式、一般标准与方法,并且通过对我国宪法法律的文本分析和厘清当前我国央地立法事权划分的主要特点与问题,阐述影响我国央地关系法治化的制约性因素并探寻改革与完善我国央地立法事权划分体制的基本思路。
  一、央地立法事权划分的理念与模式
  (一)划分央地立法事权的两种理念和逻辑
  从各国对中央与地方立法事权划分的理念来看,大致可以归结为国家主义与契约主义两种类型。与此相应的是两种不同的立法事权划分模式以及介乎于二者之间的混合模式。首先,从单一制国家来看,其整体体现的是一种典型的国家主义思维,即中央是国家的中央,地方是国家的地方。在央地立法事权划分上,表现为单一的主权者,即国家以全体人民的名义对中央与地方进行立法授权,以及对中央与地方之间的立法事权进行划分。纵向立法事权划分上的国家主义,强调的是中央立法与地方立法的一体性与同构性、中央立法的优越性与地方立法的从属性及中央对地方的单方统领与控制。
  相较而言,契约主义理念的影响主要表现在联邦制国家关于联邦与联邦成员的立法事权划分当中。其主要观点是,组成联邦的各州或省曾经是独立的国家,但为了共同的利益、在共同协商的基础上,各州通过制宪会议产生的联邦宪法结合为一体。因此,是各州通过契约的形式建立联邦并赋予其以有限的权力。联邦权力实际上取决于联邦成员自下而上的授予。[2]美国、瑞士、澳大利亚、阿根廷等国受到契约主义的影响,倾向于仅对联邦(中央)的专属立法事项作出规定,而将其他事项的立法权均保留给各联邦成员(地方)。[3]在这些国家中,除瑞士之外,很少对各联邦成员进行“正面”的立法授权,而只有一些针对各联邦成员立法的禁止事项或限制性规定。显然,联邦宪法的主要意义在于确定联邦的职能、权限和组织方式从而对其加以控制和防范。各联邦成员的立法权似乎不是来自联邦宪法的规定,而是先于联邦宪法存在的。联邦宪法对其只是进行某种程度的“认可”,而并非“授予”。联邦专属立法权几乎都是一些为维护国家得以存续以及维持国家政治、经济和社会生活的统一性所必需的“最低限度”立法权,更主要和具体的社会管理事务的立法权由联邦成员保留。
  实践中,很多国家的央地立法事权划分都糅合了国家性和契约性双重因素。一些联邦制国家也深受国家主义分权理念的影响。譬如,德国、俄罗斯、奥地利、印度、马来西亚等国,倾向于对联邦与各联邦成员的专属立法事项作出比较均衡的规定,即在这两级立法主体之间比较全面、详细地安排全国的立法权力。大部分国家对联邦与各联邦成员的共同立法事项也进行了明确的列举。在契约主义分权型国家,联邦成员的立法权被称为是“保留”给它们的,但在国家主义分权型国家,通常没有“保留”字眼,而且,一般会表述为“宪法未授予联邦的权力,联邦成员有权行使”。此外,由于受到国家主义影响,不管是单一制国家还是联邦制国家,都强调中央对于地方立法的单方监督与控制。
  国家主义与契约主义理念还深刻影响了各国央地立法事权的变动程序与方式。在契约主义分权型国家,有关央地立法事权划分的宪法和法律,有如中央与地方之间签署的一个“契约”,必须经过双方的协商同意之后才可以进行变动。而在国家主义分权型国家,中央在立法事权变动过程中起着决定性作用。国家主义分权型的联邦制国家,在涉及联邦与联邦成员立法事权变动的问题上,需要二者的共同参与,但联邦占有绝对优势。譬如,在巴西和马来西亚,联邦获得对立法事权划分进行变动即修宪的全部权力,而联邦成员没有参与其中并独自表达意见的权力和机会。换言之,联邦成员完全被排除在立法权限变动的过程之外。在这个问题上,这两个国家彻底抛弃了契约主义理念。
  (二)立法事权划分的主要模式
  观察各国央地纵向层面的事权划分,依据其所遵循的国家主义与契约主义两种不同理念,实践当中由此形成“代理型”(“委托型”)与“合作型”(“合伙型”)两种央地立法关系模型。“委托型”或“代理型”央地立法关系呈现出一种明显的“代理与被代理”性质。具体而言,地方立法权只是由地方以中央代理人的身份行使,最终各项立法权仍然属于中央。在这种自上而下“单向式”的立法权体系中,中央与地方的关系其实就类似于民法上的委托人与代理人的关系。地方立法权很大程度上源自中央的委托或授权,所以地方立法的主要使命是贯彻和执行中央的各项立法。在“合作型”或“合伙型”央地立法关系中,地方在本质上被认为是地方在整个国家中的一种自我表现形式。地方也被看成是与中央在某些国家与社会治理事项上的合作者。因此,地方立法在某种程度上被赋予了不可替代的价值。在这种央地权力关系之下,央地立法事权的划分具有合作性和“非对抗性”的特点。在“代理型”与“合作型”两种央地关系模型之下,各国纵向立法事权划分可以主要归结为以下两种模式。
  1.行政分工型
  这种立法事权划分模式主要出现在单一集权制国家中。从地方立法权的来源来说,各项地方立法权源自中央的授权与分配。中央对地方各级立法起着决定性支配作用。从地方立法权的性质来说,地方立法在很大程度上只是中央立法的延伸和附属,而不是代表地方民众与中央对话和抗衡。在执行中央立法时,地方基本没有或完全没有自主权。未经中央委托和授权,地方不得擅自进行立法。中央拥有对地方立法的最终审查权和裁决权。在这种立法事权划分之下,中央集权的国家能够向地方下放一部分权力,从而对各个地方的居民进行全面而间接的控制,“国家的大部分重要行政事务都由中央执掌,或是直接通过实地行政管理机构,或是通过专门性机构,也可能利用地方政府管理诸如教育或公路这样的事务,但它们都只不过是处于严格的中央控制之下的代理机构”。[4]显然,地方很大程度上被看作是一个下级代理机构,甚至是“充其量也不过是一种使用方便的机制”。
  在“代理型”或曰“委托型”央地关系结构之下,央地立法事权划分实质上是一种“分工性分权”。国家的立法主权由全国性的中央立法整体代表和统一行使,区域性的地方并不享有完整的立法主权。换言之,国家立法权属于整体意义上的中央,地方并未获得真正意义上的立法分权。地方立法权因中央的授权或默认而存在,地方立法权是中央立法权的“派生”权力。在中央与地方之间的立法事权划分,很大程度上只是一种国家立法权内部自上而下、类似于行政机关上下级之间的“分工”。地方立法的职能限于基于中央的委托、“代理”中央进行纯粹地方性立法事务,或仅仅是落实中央立法的各项规定、在中央立法的大框架之下提供更为具体细致的地方性公共服务方面的规制。
  2.法定分权型
  这种立法事权划分模式建立在“契约主义”的理论基础之上,其认识前提是深刻意识到“把中央—地方关系只是看作对立的两个方面是大错特错了。相反,所有国家的中央和地方政治机构都是相互渗透和支持的,它们共处在一个由许多部分组成的连续统一体中”。[5]该模式主要出现在“合作型”央地关系之下的联邦制国家。其主要做法是,在中央与地方之间,以及不同地方之间,各方都在自己的法定权限范围内拥有专属立法权。地方立法权的范围不是由中央单方面加以决定的,而是基于宪法或法律的规定而获得的,中央不得随意增大或减小地方的立法事权范围。这就保证了中央不得任意取消地方立法权或不公正对待地方立法权。而且,地方僭越中央立法权的可能性也变得极其渺茫。由此,国家的立法主权由全国性的中央与区域性的地方分享。
  由上观之,“行政分工型”与“法定分权型”两种模式的主要区别在于:其一,央地立法事权划分是否有宪法或法律规定作为依据;其二,中央是否有权单方面对地方立法事权进行变动;其三,立法主权是否由中央和地方分享。笔者发现,各国立法事权划分,不管是单一制还是联邦制国家,其实在某种意义上都是国家主义与契约主义两种理念共同作用的产物,不同程度地带有“代理型”与“合作型”央地关系的特点。现实中,常常呈现“行政分工”与“法定分权”两种模式相互交融混合的状态。笔者评价一个国家的央地立法事权划分属于行政分工型还是法定分权型,很大程度上只是强调其中某些特点更为主导和更为重要而已。
  由此,可以得出这样的结论,世界上大部分国家关于央地立法事权划分,不能被简单地定性为纯粹的国家主义或绝对的契约主义,也不能把一个国家的纵向立法事权划分武断地归类为单一的行政分工型或法定分权型。各国常常采取的是“混合型”的立法事权划分模式,只是国家主义和契约主义的理论影响以及“行政分工”与“法定分权”的成分各占比重不同而已:很可能,在某些问题上体现的是国家主义色彩,而在另外的一些问题上表现出来的又是契约主义。譬如,美国宪法在联邦与州关系的制度设计上体现的是契约主义倾向,但又大量采用了国家主义的措辞。德国基本法在联邦与州的权限划分上采用国家主义,但参议院“议院原则”又使其带有契约主义色彩。再如,阿根廷宪法在联邦与州立法权的规定方式上是契约主义的,但在联邦与州立法权限变动问题上又是国家主义的。[6]
  二、央地立法事权的划分标准、方法与内部构成
  不管是行政分工型国家还是法定分权型国家,都必须找到适当的央地立法事权划分的具体标准和方法。对于前者而言,必须明确哪些立法事项可以委托或授权给地方去行使。对于后者而言,必须以宪法或法律形式明确划分中央与地方立法事权的各自范围。
  (一)立法事权划分的标准
  哪些立法事项“宜属于中央”,哪些“宜属于地方”?从各国立法实践来看,国家纵向立法事权的划分主要有以下四种标准。
  1.立法所调整事务的性质或属性
  美国1851年的“领港调控案”确立了联邦与州权划分的“库利原则”。其核心内容就是根据被调控事务的性质来确定联邦与各州事务的范围,并以此为标准来划分联邦与各州权力。在此案判决中,科迪斯法官认为:“当调控的性质要求国会行使其专有权力,它一定是被调控事务的性质要求国会的专有立法。……无论什么事务,只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划,它的性质就要求国会的专有立法。”[7]简而言之,如果被调控事务的性质要求进行全国统一立法和调控,那么国会就拥有专属性、排他性立法权,各州议会不得染指该项立法权。这正如考克斯所言:“只要权力的对象在性质上是全国性或只允许单个统一系统调控规划,就要求国会的排他性立法。”[8]我国宪法学者张千帆教授也提出:“要判断某事项应该通过中央立法还是地方立法加以规制,首先应该确定该事项的性质。对于纯属于地方性质的事项,应该由地方立法加以规制,中央立法不应干预。反之,对于纯属于全国性质的事项,应该由中央立法加以规制,地方立法不应阻扰。”[9]
  2.立法所调整事务的重要程度
  以立法所调整的社会关系的内容即立法所调整对象或事务的重要程度作为标准来对央地立法事权进行划分,毫无疑问有着强大的理论正当性与现实合理性。这是因为,立法权所调整的社会关系的内容,最终决定着立法权的性质与归属。立法所调整的诸多社会关系和社会事务纷繁复杂,包括全国性、基础性的基本政治制度、军事外交、公民基本权利义务等重要事务,也包括某些地方性、局部的经济文化管理、生产生活、公共管理等相对次要的事务。
  将一些诸如国家主权、外交军事、国家机构组成与职权、公民基本权利义务等重要事项的立法权划归中央,亦是各国立法体制的通例。之所以要把最重要的一类事务的立法规制权交给中央立法主体,主要是因为中央各项立法机制与程序更为完善和严格、立法者素质也更高、立法质量更有保障,而且还更能受到全国性关注与民众监督。在立法民主与监督机制尚不完善的情况下,如果把一些事关全局、影响国计民生的重要事项的立法权下放到地方,那么这些立法权就极有可能被滥用,从而有可能导致地方以合法的形式侵犯公民基本权利,而且这类侵犯有可能因其影响的局部性、个别性和地方性而逃脱人们的关注。当然,按照立法所调整事务的重要程度来对央地立法权限进行划分,实际上是地方立法完全从属于中央立法的典型单一制国家立法思维的体现。在立法实践中,这种划分标准容易引起一系列难以解决的问题。“尤其是地方政府必须被允许采用它认为最有效的手段,来维持地方秩序并保护公共利益。如果按照重要程度来划分职权,那么就必然会在某些情况下导致不便。”[10]
  3.立法所调整事务的影响范围
  在国家政权架构中,中央与地方各自关注的事务与利益并非整齐划一。中央关注全国性事务和国家整体利益,地方更关注的是本地事务与地方利益。中央的自身地位决定了其应该是国家利益的代表者、实现者,而非某个地方利益的决策者、维护者。因此,涉及全国人民根本利益、影响范围波及国家整体的立法事务,只能由中央立法加以规制;对于影响范围仅限于地方、地方更为熟悉了解的事务则应该由地方立法来解决。只有在地方根本不能或难以进行有效规制的全国性事务上,中央立法才应发挥绝对的“主导性”,但对于地方能解决好而且相对于中央更容易解决的纯粹地方性事务,中央立法应保持一定距离与克制。就此,严复也曾主张以立法权的影响范围以及立法事项是否有关全局作为央地事权划分的标准:“盖此广土众民,夫既为一国矣,则事之利害,必有关于全体者。又以天时地利人情物产之各殊,必有系于分地者。系其分地者,每最繁剧,而其事又中央之所不必问也。故法每予之以自治之权,使有事得自行其便,惟事设全体,而宜为一律者,则受令于中央之政府。”[11]
  美国在1824年的“航运垄断案”中以司法判决形式最终确立“跨地区事项应归属联邦中央政府”的原则,联邦由此获得对“州际贸易事项”进行立法规制的绝对权力。这实际上明确了将事项“影响范围”或“外部性程度”作为划分联邦与各州立法事权的基本标准。换言之,“那些可以由地方分别提供的事务,由各州内的政府处理。那些需要共同关心的事务,不能由各州分别处理,则要根据共存运作的原则由优先的全国政府处理”。[12]然而,当地方立法的调控事项超越本地范围以至于影响其它地方利益或有损于全国性利益、产生“外部效应”或“外溢效应”的时候,中央立法就有必要对之加以调整和干预。
  4.立法的调整机制与方法
  仅以立法所调整事务的性质或属性、影响范围或重要程度作为标准来对央地立法事权进行划分还远远不够。这是因为,它无法解释一种立法权可以调整性质不同、范围不一的社会关系和社会事务,也无法解释同一种社会关系需要由不同层次的立法权加以调整的立法现象。因此,央地立法事权划分,还需要将立法调整机制与方法作为一个颇为重要的辅助标准。从单一制国家的立法实践来看,凡属于以刑罚、人身自由罚,以及以刑事责任作为调整方法的立法事项,原则上划入中央立法事权范围;而地方立法事项,主要是以财产罚、民事责任作为其主要调整方法,且处罚较为轻微。譬如,我国《立法法》8条和第9条规定,有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚,只能由全国人大及其常委会制定法律。换言之,这些立法事权为中央专属,地方不得涉足。
  从其它国家的立法实践来看,以英国为例,地方细则规定的罚金数量不得超过50英镑。[13]日本地方自治法虽然赋予了地方制定“罚则”的权力,但这种罚则的标准绝对不能与作为国家法律的刑法相提并论。日本地方自治法将地方制定罚则的标准定为:两年以下有期徒刑或十万日元以下的罚金、拘留、“科料”(日本财产刑的一种,数额为5日元至1000日元)或没收。而且,日本的地方立法虽然有权设定罚则,但判定是否违反地方立法的有关规定以及如何适用罚则的权限,却是由国家设在地方的司法机关依据全国统一的刑事诉讼法规定的程序来进行的。[14]
  (二)立法事权划分的方法
  从应然层面来说,各个国家应当尽量将立法事权划分为二,即中央立法事权与地方立法事权。然而,从实然层面来说,央地立法事权在实践中不可能做到绝对的“两分”。这是因为,实践中存在着诸多中央地方的“共有立法权”或“交叉立法权”。有时候还会出现央地立法事权的“未尽事宜”,需要对“剩余立法事权”进行分配。显然,中央立法事权与地方立法事权常常处于“交叉”状态而并非“平行”状态。中央与地方在行使立法权过程中并不是在“井水不犯河水”、“非此即彼”的理想状况下自行运作。由此,各国关于央地立法事权的基本划分,以及对于中央与地方立法“交叉地带”或“未尽事宜”的技术处理,主要有“二分法”、“三分法”与“四分法”等形式。
  1.“二分法”
  单一制国家大多采取“二分法”,将全部立法事项一分为二,即中央立法事项与地方立法事项,对于中央与地方共同立法事项未作明确列举,对剩余立法事项也未作涉及。虽然对于中央与地方的立法交叉事项作了一些原则性规定,但这些“交叉事项”以及“剩余立法事项”原则上均属于中央立法事项的范围。中央立法的触角几乎遍及地方生活的各个角落,几乎每一部地方立法中也都能找到中央立法的影子。地方之所以拥有立法权,一方面是为了满足执行中央立法而根据本地实际情况作出具体规定的需要,另一方面是为了更好地履行中央管理职能而针对一些纯粹地方性事务进行立法。因此,在某种意义上,与其说“二分法”划分的是中央立法事项与地方立法事项,倒不如说它划分的是中央专属立法事项以及中央、地方共同立法事项。
  在采用“二分法”的国家,难以看出哪些事项应当由地方自主进行立法而无需中央的特殊授权,哪些事项的立法权必须地方化;也难以看出哪些事项应当由中央委托给地方立法,即只有经过中央委托之后才可以进行立法。其央地立法事权划分的典型特点是:第一,大部分立法事项是以一种“平面切割”的方式层层下达;第二,不同层级立法主体之间立法事项的重合部分较多,各自立法的侧重点不太分明,呈现出明显的“职责同构”倾向;第三,在立法事项上,强调纵向的“上传下达”和“对口”。显然,这种划分方式虽然被称之为“二分法”,但实际上中央与地方立法事项并没有做到“一分为二”和“泾渭分明”。相反,实践中还会常常引起央地立法事权的边界模糊与职责混乱。
  2.“三分法”
  联邦制国家多采取“三分法”。它将全部立法事项分为联邦(中央)专属立法事项、联邦与各联邦成员共同立法事项以及联邦成员的剩余立法事项,通常对前二者采取明确列举的方式,对后者采取含糊概括的方式。“这种划分方法对于联邦国家与实行地方立法分权的国家来说具有普遍意义,因为这三者构成立法事项的整体,在外延上是周到的”,而且这种表述“在宪法之中更符合思维的严密逻辑”。[15]从理论上说,依据“三分法”,中央与地方立法事权的范围比较清晰。首先,中央专属立法事项只能由中央进行立法规制。即使中央尚未进行立法,地方除非获得中央的特别授权,亦不得立法。其次,中央与地方共有立法事项应以中央立法为主、地方立法为辅,但中央享有立法优先权、地方立法不得与之相抵触。最后,剩余立法事项划归给地方,地方就拥有立法自主权。换言之,地方只要不与宪法和中央立法相抵触就可以自行立法。
  3.“四分法”
  加拿大、印度、马来西亚等联邦制国家采取更为细致的“四分法”。它将全部立法事项分为联邦(中央)专属立法事项、各联邦成员(地方)专属立法事项、联邦与各联邦成员共同立法事项、剩余立法事项。对前二者采取明确列举的方式,对于第三者大多也采取明确列举的方式,如印度、加拿大、马来西亚等,而对于剩余事项则通常采取含糊概括的方式。依据“四分法”,中央与地方的立法事权范围更加清晰。第一,中央专属立法事项只能由中央加以立法调整。地方除非获得中央的特别授权,不得对之进行立法。第二,地方专属立法事项原则上只能由地方单独加以立法调整,中央立法亦不得随意僭越和涵盖。[16]第三,中央与地方共有立法事项应确立中央立法的优先性和权威性。[17]第四,在剩余立法事项的归属上,加拿大、印度是将其划归给联邦中央,马来西亚则是划归各州。这也就解决了剩余立法事项的最终归属问题,尽可能地避免立法实践中剩余事项的立法混乱。
  (三)立法事权的内部构成
  从各国立法实践来看,根据立法事项的性质或属性、重要程度、影响范围和调整方法等综合性标准,以及“二分法”、“三分法”、“四分法”等多种划分方法,通常可以把国家纵向立法事权划分为中央立法事项、地方立法事项、中央与地方共同立法事项以及剩余立法事项。
  1.中央专属立法事项
  中央专属立法事项主要包括三方面内容:一是为维护国家共同体的存在所必需的事项;二是维护一个国家基本的政治生活、经济生活和社会生活统一性与和谐性所必需的事项;三是超越一个地方的辖区范围,涉及两个或两个以上地方的权限和利益,以及涉及中央与地方关系调整的事项。从另一个角度来说,由中央立法加以规范的事项,应当限于必须以国家的整体名义进行立法规制而确实不必考虑地方的特殊性和差异性,以及从立法的宗旨出发不能考虑地方的特殊性和差异性的立法事项。
  具体言之,中央立法事项通常包括如下事项:国家主权、国防外交、缔结条约以及国籍等国家对外主权基本职能事项;国家机构设置、组织与职权划分以及活动的基本原则与程序;国家基本政治、经济、文化制度,譬如,国家代议机关、选举、国旗国歌国徽、军事武器、地方自治、民族制度以及全国性的财政、统计、会计审计、预算、关税、金融、土地、货币、票据、对外贸易、铁路航空、邮政电信、国家奖励和荣誉、度量衡、语言文字、时间标准制度等;刑事、民事基本制度,譬如,犯罪与刑罚、出生与死亡、身份与法定能力、物权与债权、婚姻与继承、著作权与专利权制度等;维护司法统一方面的制度,即全国性法院(检察院)的产生与组织、法官(检察官)的任命、刑事诉讼和民事诉讼程序、刑事执行制度、仲裁制度、公证制度等;公民的基本权利与义务,即公民的选举与被选举权、宗教信仰、言论与结社、罢工、就业、受教育、工资薪金等方面的制度;涉及两个或两个以上地方(跨越省界或州界)且由单个地方无力解决的立法事项,通常表现为国内商品流通、人口迁徙、交通运输等影响范围超出某特定地方的事项。
  2.地方专属立法事项
  与中央立法相比,由地方立法加以规范的事项范围比较模糊和概括,而且单一制与联邦制国家的规定大相径庭、内容迥异。在单一制国家,地方立法权、行政权和司法权的权限范围及相互关系,以及地方政权机关的产生、组成和活动原则等一般都属于中央立法范围的事项;在联邦制国家,这些事项的立法权则划归为各个地方。通常而言,由地方立法加以解决的事项,从性质上说应是全国统一立法不可能涉及或不宜涉及,但又有必要以“因地制宜”和“因地而异”的立法形式加以调整的事项。从各国立法实践来看,地方立法事项主要涉及以下内容:地方治安、警察与消防等方面的事项;环境保护与公共设施,如市政规划与道路建设、桥梁、河流、港口、矿山、水库、输水管道、供电、供水与供气、污水与垃圾处理、地方环境与资源保护等方面的事项;地方经济与公共财政,如地方税收、手工业、旅游业、农业、林业和渔业、企业待遇等方面的事项;公共福利,如公共慈善、卫生保健、医疗救护、社会保障、教育与职业培训、剧院、图书馆、博物馆、体育与娱乐设施等方面的事项。
  3.中央与地方共同立法事项
  从各国关于央地立法事权划分的制度文本来看,中央立法事项与地方立法事项的“两分法”在实践中不可能做到一清二楚。这是因为,在许多事项的立法权上,中央与地方是共有的,是交叉行使的。这种央地立法事权的交叉地带,或者说是中央与地方可以“并行立法”的“灰色地带”,就是人们通常所说的中央与地方“共同立法事项”或“并行立法事项”。
  各国设定中央与地方“共有立法事项”,大致出于以下考虑:第一,不管是中央立法权事项,还是地方立法权事项,都不可能进行穷尽式列举;第二,在立法实践中,有些事项确有必要既实行中央立法的规制,又借助于地方立法的辅助;既有必要强调全国一致的性质,又有必要强调各地方的特殊性;第三,对于共有立法事项,如果中央暂时放弃立法的话,地方就可以进行先行立法或试验立法,以满足现实的立法需求并为将来的中央立法准备条件;第四,对于共有立法事项,中央有随时立法之权力,而且地方立法如与之抵触即无效,因此将无碍于中央立法权威。
  在单一制国家,通常不对中央与地方共同立法事项进行明确列举,而是采取一种比较原则和概括的形式来对此类事项加以表述。这主要表现为三种形式:在与宪法和相关法律不抵触的前提下,地方出于执行中央立法的目的可以进行立法;如果中央尚未就其某些专属事项进行立法,地方可以先行立法,但在中央立法出台之后,地方立法与之相抵触者无效;中央专门授权地方就某些中央立法事项行使立法权。就联邦制国家来看,通常要对中央与地方共同立法事项采取明确列举的形式加以规定。[18]
  在中央与地方共有立法权的效力区分上,不管是单一制国家还是联邦制国家,各国都确立了中央“优先”或“优占”原则。简言之,即中央高于地方、地方立法不得与中央立法相抵触,以及以中央为主、地方为辅的原则。在单一制国家,就同一事项的地方立法权从效力等级和适用范围上均低于中央立法,如与中央立法的规定相违背则自动无效。在联邦制国家,譬如《美国宪法》第6条确立了“联邦法是最高法”原则,即“本宪法和依本宪法所制定的合众国法律,以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约,都是全国的最高法律;每个州的法官都应受其约束,即使州的宪法和法律中有与之相抵触的内容”。《俄罗斯宪法》第76条规定,俄罗斯联邦各主体就共同管辖对象颁布法律和其他规范性文件,必须以联邦法律为根据。俄罗斯联邦各主体就与联邦共同管辖对象颁布的法律和其他规范性文件,不得与联邦法律相抵触。《德国基本法》第75条规定,只有在联邦立法有明文授权并在其授权范围内,各州才能与联邦并行立法。州只能在联邦确定的“框架性”立法和“基准”立法范围之内就具体问题进行立法。
  4.剩余立法事项
  许多国家在关于央地立法事权划分的条文中,通常都设有一个“弹性条款”,将一些未尽事宜囊括其中。这些“未尽事宜”就是通常所说的“剩余立法事项”。它既不属于中央专属立法事项的范围,也不属于地方专属立法事项的范围。其一般是指,立法者由于各种主观或客观局限性而尚未发现的立法事项,或者是目前还没有出现但将来有可能发生的一些无法预计的立法事项。将这些“剩余立法事项”划归中央还是地方,往往体现了一个国家央地立法事权划分的基本理念。在单一制国家,通常没有对剩余立法事项进行规定。如果中央没有就某一事项作出授权,那么就是地方无权就此事项行使立法权。即使是在理论上,也存在中央与地方立法的“未尽事宜”,那么这些“事宜”的立法权当然应划归为中央。从这个意义上可以说,单一制国家在很大程度上不存在将剩余立法事项进行重新划分的问题。在联邦制国家,有些将剩余立法事项划归给联邦成员。如《美国宪法》第10条修正案规定“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,由各州保留,或由人民保留”。还有些国家将剩余立法事项划归给联邦中央。如加拿大《1867年宪法法案》将剩余事项的立法权划归联邦中央。《印度宪法》也将剩余立法事项划归给印度联邦。
  三、我国央地立法事权划分的特点与问题
  (一)我国央地立法事权划分的制度文本分析
  中央与地方的事权划分是我国国家治理的一个重大问题,也是一个古老问题。改革开放之后,根据我国国家治理的历史传统和现实国情逐步形成了独特的央地立法关系的制度安排与现实格局。从宪法法律和相关政策文本来看,我国央地立法事权划分受到典型的国家主义理念的支配,在划分标准、方法与构成内容上具有自身的特点。
  第一,从划分标准来看,兼容了立法调整事务的性质或属性、重要程度、影响范围以及调整方法等多种因素。
  从央地立法事权划分的标准来看,我国采取的是兼有立法调整对象的性质、重要程度以及调整方法等因素在内的综合性标准。具体而言,修改与解释宪法,国家主权,人大、政府、法院、检察院的产生与职权,诉讼与仲裁,民族区域自治等中央专属立法权的界定依据应该是上述事务的性质和属性;设立税种、确定税率、征收和征用非国有财产、民事基本制度、基本经济制度以及金融、财政、海关和外贸基本制度等应该是按照事务的重要程度将其划分为中央立法事权范围;犯罪与刑罚、剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施与处罚,则属于根据立法所采取的调整方法来进行的事权划分。可见,从我国《立法法》8条的规定来看,我国主要是根据立法事项的重要程度来作为划分央地立法事权的主要标准,同时还以立法调整事务的性质以及调整方法等作为辅助性标准。
  在我国中央地方事权划分的实践中,“影响范围”标准尽管在我国《宪法》和我国《立法法》中语焉不详,但从1994年推行分税制以来却一直是改革和调整中央与地方事权划分的基本思路。这一点在执政党历届中央委员会全会通过的相关决定中可窥见一斑。2003年,十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中就明确提出按照具体事务的影响范围来划分中央和地方责权的改革思路:“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。”
  2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作了如下相关表述:“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”
  2016年,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,明确将“基本公共服务受益范围”以及信息获取难易程度确定为中央地方财政事权划分的基本原则:“体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责,地区性基本公共服务由地方负责,跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责”;“所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权;信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权”,并且“逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用

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