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【期刊名称】 《国际法学论丛》
论新《巴塞尔协议》的实质及其在我国实施的法律环境
【作者】 曾筱清【作者单位】 中央财经大学法学院
【分类】 国际金融法【期刊年份】 2005年
【期号】 1(第4卷)【页码】 289
【全文】法宝引证码CLI.A.1223037    
  通过对新、旧“巴塞尔资本协议”的分析和比较,笔者认为,1988年资本协议更多地表现为“规则驱动下的资本监管”,而2004年资本协议在保留了规则监管具有易实施和可比性等优点外,增加了监管者面向过程的参与型监管的内容。后者表现出监管者的主动参与性、监管规则的灵活性、动态性、激励性和不具可比性等特点,因此对监管者的监管能力提出了更高的要求。我国实施新《巴塞尔资本协议》的法律环境建设,将是一项系统性工程,不仅需要相关法律制度的完善,还要求不同监管主体的共同参与。
  一、两部《巴塞尔资本协议》比较
  (一)1988年《巴塞尔资本协议》的意义和不足
  1.意义
  1988年《巴塞尔资本协议》的实施,使银行资本和资本充足率取代了资产规模成为衡量银行实力和基本信誉的重要尺度。这一转变对传统银行经营管理模式提出了新的挑战,具体表现在:
  《巴塞尔协议》使银行的管理模式由资产负债管理走向风险资产管理。它设计出以资本充足性管理为核心的风险资产管理模式,使银行自觉地划定风险资产占总资产的合理比例,适时地调整资产组合中不同权重风险资产的组合,约束银行放款和投资的资本金风险。
  《巴塞尔协议》的实施使银行风险资产的管理对象第一次由资产负债表内拓宽到资产负债表外。它正视表外业务所可能带来的风险,运用信用换算系数对不同类型的资产负债表外的业务项目和交易的信用风险进行分析,把表外业务也纳入管理,堵塞风险资产业务表外膨胀的漏洞。
  《巴塞尔协议》使银行财务杠杆的运用受到实际的约束。它以衡量资本充足性的风险加权比率取代负债比率等简单的比率,同时规定资本成分中长期附属债务不得超过核心资本的50%,实际上现实地约束了银行财务杠杆的运用。
  2.不足
  1988年《巴塞尔资本协议》的不足,表现为两方面:一是,从具体的风险资产的计算看,它没有考虑同类资产不同信用等级的差异,而且对于国家信用的风险权重的处理比较简单化,导致银行过分强调资本充足和防范信用风险的倾向,从而相应忽视银行的盈利性及其他风险,使得银行即使符合资本充足性的要求,也可能因为其他风险而陷入经营困境。二是,由于全球经济一体化和高科技的发展,金融业发生了巨大的变化。从地域上讲,银行业日益打破国界,开拓世界市场;从机构上看,银行业不断摆脱行业束缚,持股公司、金融集团纷纷介入非传统商业银行领域,原有的“楚河汉界”日趋模糊;从功能上说,各式各样的金融工具不断涌现。这些既为商业银行开辟了广阔空间,同时又对此类机构实施金融监管提出了新课题,1988年“巴塞尔资本协议”对这些变化了的新情况不能很好地有所反映。
  (二)2004年《巴塞尔资本协议》的主要内容
  2004年6月26日,十国集团的中央银行行长和银行监管当局负责人举行会议,一致同意公布《统一资本计量和资本标准的国际协议:修订框架》,即巴塞尔《新资本协议》。新协议是以三大支柱为基础,即最低资本要求、监管部门的监督检查和市场纪律。
  1.第一支柱—最低资本要求
  第一支柱列出的最低资本充足率仍然是8%,但在综合基础上扩展至包括银行集团的控股公司在内。第一支柱还规定就银行的信用风险、市场风险及业务操作风险计算最低资本充足比率的方法。评估信用风险的方法比旧资本协议规定得更加周详。虽然评估市场风险的方法维持不变,但新协议首次定出业务操作风险(即由内部程序、人员及系统不足或失效,或外来因素影响而引致亏损的风险)的资本要求。
  信用风险方面,新协议容许银行采用以外部评级机构对银行的风险额给予的评级为根据的方法(标准法),或采用透过经监管机构核准的模型,运用拖欠还款机会率得出的内部评估为根据的方法(内部评估法)。视银行的内部评估系统的精密程度不同,银行可选择采用初级或高级内部评估法。
  新协议对业务操作风险,规定了三项评估方法供银行选择,比较简单的是基本指标法(银行的总收入乘以单一固定百分比),其次是标准法(预先设定八项银行业务的总收入乘以监管机构所定的百分比),以及高级计量法(以银行的内部风险评估系统得出的内部风险评估结果为根据,但须经监管机构核准)。
  2.第二支柱—监管部门的监督检查
  这一支柱要求监管机构确保每家银行都备有稳健的内部程序,可根据对风险(包括第一支柱并未涵盖的在银行账上的利率风险)的全面评估,衡量其资本是否充足。第二支柱强调银行管理层必须定出与其独有的风险状况及内控环境相称的资本目标,并预期银行会持有高于最低监管标准的资本,若资本水平过低,监管机构必须及早干预。都拉黑名单了,还接个P
  新协议的第二部分对监管机构实施监管检查的四项主要原则作了规定,它们是[1]:
  原则一(第725-745项):银行应具备一整套程序,用于评估与其风险轮廓相适应的总体资本水平,并制定保持资本水平的战略。
  原则二(第746-756项):监管当局应检查和评价银行内部资本充足率的评估情况和战略,以及它们检测并确保监管资本比率达标的能力。若对检查结果不满,监管当局采取适当的监管措施。
  原则三(第757-758项):监管当局应鼓励银行资本水平高于最低监管资本比率,应有能力要求银行持有超过最低资本的资本。
  原则四(第759-760项):监管当局应尽早采取干预措施,防止银行的资本水平降至防范风险所需的最低要求之下;如果银行未能保持或补充资本,监管当局应要求其迅速采取补救措施。
  3.第三支柱—市场纪律
  第三支柱是市场对银行业的约束,要求银行提高信息的透明度,使外界对它的财务、管理等有更好的了解。巴塞尔新资本协议第一次引入了市场约束机制,让市场力量来促使银行稳健、高效地经营以及保持充足的资本水平。稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里获得资金,而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位,它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施。市场的奖惩机制有利于促使银行更有效地分配资金和控制风险。新协议要求银行应及时公开披露包括资本结构、风险敞口、资本充足比率、对资本的内部评价机制以及风险管理战略等在内的及时、可靠、全面、准确的信息,以便市场参与者据此作出判断。
  (三)两部《巴塞尔资本协议》比较
  总的来说,《新资本协议》的三次建议稿和最终发布稿,都是围绕克服1988年协议存在的不足来进行的,表现为对1988年协议的继承和发展。与1988年协议比较,新协议体现了以下几个主要特点:
  1.克服了旧巴塞尔协议存在的对风险权重规定的不足。1988年的《巴塞尔协议》虽然几经修改与补充,但金融界和学术界还是对其提出了许多质疑。首先是国家风险权重问题。旧巴塞尔协议虽然重新确定了经合组织(OECD)成员国的资产风险权重,但对非OECD成员国的风险权重歧视仍未解除。
  2.体现了风险权重的灵活性。对于非OECD成员国对银行、政府超过一年的债权,对非公共部门的企业债权,无论其信用程度如何,风险权重均为100%;而由OECD成员国对金融机构担保的债权,则一律为20%。此外是风险权重的级次过于简单且不合理,仅有0%、20%、50%、及100%等四个档次,没有充分考虑同类资产的信用差别,也就难以准确反映银行面临的真实风险。而新协议增加了风险级次,在原有风险权重的基础上,增加了50%和150%两个级次(对公司风险),这在一定程度上体现出资产存在的多样性差别。
  3.引入了全面风险管理的理念。虽然旧协议在1997年形成了全面风险管理的理念和基本框架,但并未提出切实、可行的方法,对于信用风险、市场风险和操作分析的全面管理还停留在理论上论证、方法上探索的阶段。新协议对这些问题都有了一定程度的解决,尤其是创造性地提出了一整套内部评估资本金的计算方法(简称“内部评估法”)。该计算方法的先进性和可操作性表现为通过计算每个债项的风险权重来确定每个债项对应的最低资本金规模,使得拥有完备风险管理系统的大银行所要求的资本额将比以往减少,而且使确立资本的标准具有动态化的意义。同时,新协议鼓励银行不断改进风险评估方法,不断发展更为精细的风险评估体系,鼓励银行在具备充分数据的条件下,采用高级的内部评估方法。而在这一过程中,需要监管当局区分不同银行的情况,进行不同的指导和参与。
  总之,新巴塞尔协议无疑是对旧巴塞尔协议的一次具有重大意义的扬弃。因为,它充分考虑了银行可能面临的多种风险,较旧协议全面;全面地考虑了引起风险的多种因素,风险敏感性也更大;为银行提供了多种评判资产风险的方法,灵活性也更强;全面信息披露的要求使银行更加透明地面对公众。
  二、新协议的实质:面向过程的资本监管
  (一)两种监管方法:规则驱动法与过程参与法
  1.旧协议—规则驱动下的资本监管
  基于规则的资本监管,是指监管者通过制定针对所有被监管机构统一实施的标准化、规范化的风险计量框架而实施的一种静态的资本监管方法。这一资本监管方法的实质在于它是通过采用标准化的风险计量框架来监督所有银行的谨慎健全性,而且采用银行某一特定报告日期资产负债表上的瞬间数据,比如,旧资本协议统一了资本构成,确定了适用于所有银行的反映在资产负债表上不同种类资产以及表外业务项目不同的风险权数,并规定了资本与风险资产的目标比率。因此,这种方法被标准化了,这样就赋予了基于规则的监管方法某些优势。这些优势表现为:第一,基于规则的监管易于实施;第二,它是一种易于证实和重视的客观方法;第三,作为一个通用的尺度,它在各国的银行间是可比的,并且提高了银行业的竞争质量。
  但是,这种基于规则的资本监管,内含的最大缺陷是没有考虑同类资产不同信用等级的差异。根据1988年的资本协议,银行的资产具有不同的风险权数,如商业贷款的权数为100%,房屋抵押贷款风险权数为50%等,但这些标准未能对放款对象进一步细分,例如贷款对象为信用等级AAA级的公司就应与那些信用等级较低的小型厂商有区别,但按旧协议,银行的上述两种贷款组合所应持有的资本量相同。
  此外,技术进步和金融产品创新使得机械的公式无法胜任作为评估资本充足性的手段,因为根本不可能事先就制定出一整套涵盖银行所面临的风险的所有方面的规则,尤其是考虑到该行业不断变化发展的特性。这种动态性也使得传统的向监管者定期报告的方法不合时宜。[2]正如格林斯潘在1996年的一次发言中所评论过的:“在快速变化的金融市场上,新技术和金融工具的不断采用意味着银行的资产负债表在墨迹未干之前就变得过时了。它们甚至不能必然地代表该银行在第二天的风险状况。在这种情况下,监管者不得不依赖于对风险管理程序的评价作为对资产负债表纪录的补充,或是在某些极端情况下作为替代。随着21世纪的到来,监管者对金融系统安全性、健全性及必要性的评估将越来越围绕着过程而不是依赖于历史纪录来展开。”[3]
  2.新协议—面向过程的资本监管
  面向过程的资本监管,是指监管者不再像开处方一样制定很多有关评估资本充足率的规则,而是致力于评估银行用以评估其自身风险过程的充分性和完整性,并鼓励银行在监管部门的参与下不断开发和使用风险敏感程度更高的内部评估体系,日渐用以代替资本金计算的标准化和定期报告制度的一种动态的资本监管方法。一种动态的资本监管方法。面向过程的资本监管表现出监管者的主动参与性、监管规则的灵活性、动态性、激励性和不具可比性等特点。
  第一,监管者的主动参与性。面向过程的监管对监管者的监管能力提出了更高的要求,需要监管者更多地参与。《新资本协议》提出,允许银行在计算信用风险的资本要求时,从两种主要的方法中任选一种:第一种方法称“标准法”,第二种方法称“内部评级法(IRB)”,比如在标准法下,若允许银行不采用外部评级,对公司债权的风险权重都是100%,而且应当得到监管当局的批准。[4]同时,监管当局在作出决定同意银行使用自行开发的内部评估体系进行风险和资本计量时,必须确保银行能够自始至终地采用一个方法。
  第二,监管规则的灵活性。新协议中计算资本充足率的“内部评级法(IRB)”的关键是确定LGD(违约损失)、PD(违约概率)、EAD(风险暴露)以及M(期限)等四个输入参数,新协议建议,先由监管机构确定其中的LGD、 EAD及M,待条件成熟后,再由银行自行确定。而且,新协议鼓励银行不断开发和使用风险敏感程度更高的内部评估体系,从而在风险计量的方法上体现更多的灵活性。
  第三,监管规则与监管方法的动态性。《新资本协议》的核心是内部评级法,要求商业银行必须计算出银行客户无力还本付息的可能性,以及各类贷款损失率等信用风险量化指标。比如,对公司、主权和银行暴露非预期损失的计算方法,除了协议规定和本国监管当局安排的方法外,还有银行在满足一定条件后的自行设计和安排,而且不论采用哪一种方法,都要体现历史数据的期限确定性、风险权重分配的适时调整性特点,以及时反映银行风险的实际变动状况。
  第四,监管规则的激励性。新协议鼓励银行不断改进风险评估方法,不断发展更为
夫妻本是同林鸟
  ······

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