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【期刊名称】 《法学杂志》
论工伤行政诉讼的举证责任
【英文标题】 On the Burden of Proof in Work -related Injury Administrative Litigation
【作者】 杨曙光【作者单位】 烟台大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 工伤认定;行政诉讼;举证责任;基本权保护主义
【英文关键词】 the work - related injury identification; administrative litigation; the burden of proof; fundamental rights
【期刊年份】 2017年【期号】 12
【页码】 50
【摘要】

行政诉讼举证责任分配的单一性与工伤行政诉讼的复杂性相冲突,工伤认定是社会保险行政部门依申请对工伤事故的性质进行确认,社会保险行政部门并不是劳动关系的参与者,要求行政部门做出工伤确认时对事实证据全面掌握是不可行的。所以,法院应该考虑行政程序证据与行政诉讼证据的承接性,以保护公民的基本权利为目标,通过对各种因素进行综合考量从而科学地分配举证责任。在工伤案件中,作为申请人的受伤害职工承担初步证明责任,证明与用人单位存在劳动关系和人身受到伤害的事实,但受伤害职工不承担因工而伤的因果关系证明责任;法院对受伤害职工提供的新证据是否采纳,应当根据具体案件的诉讼请求、诉讼地位以及行政程序的具体规定等诸多环节并结合司法解释的有关规则进行综合考量;虽然用人单位相对于行政部门处于弱势地位,但与受伤害职工比较又处于强势地位,用人单位举证不能时可以直接推定工伤。

【英文摘要】

The simplification of the burden of proof in administrative litigation and the complication of administrative litigation on work - related injury are not in harmony, the work - related injury identification is defined as the certification on work - related injury accident through administrative department of social insurance according to application, it is difficult for the administrative department mastering an overall condition on fact and evidence without the identification as participant of labor relationship. Therefore, the court is obligated to consider the burden of proof scientifically with various aspects, especially the cohesion between the proof in administrative procedure and administrative litigation, with the purpose protecting people’s fundamental rights. In work - related injury cases, the injured employee as applicant is responsible for providing the primary evidence, proving the fact of the existence on labor relationship with an exception of proving the cause - result relationship; taking the specific condition of case combined with the Regulations on Evidence into consideration, the court makes the decision whether taking in the new evidence provided by the injured employee; although the employer is weaker than the administrative department, superior to the injured, there should be an immediate certification on work - related injury with the inability on proof of the employer.

【全文】法宝引证码CLI.A.1252234    
  
  工伤行政诉讼与一般意义上的行政诉讼存在明显差别。一方面,在工伤认定程序中,主管部门是社会保险行政部门,工伤认定的行政相对人是受伤害职工(申请主体),工伤认定的申报主体是用人单位,作为民事意义上法人或其他组织的用人单位与拥有行政确认权的社会保险行政部门相比较虽然处于弱势地位,但相对于受伤害职工又处于强势地位。另一方面,工伤行政确认属于依申请的行政行为,社会保险行政部门是在工伤事故已经发生并且用人单位或受伤害职工申请后才进行工伤审核,这与依职权主动收集证据、认定事实的行政处罚等行政行为不同,社会保险行政部门并没有举证优势。
  在众多个案中,因为依法律的字面含义处理可能产生不合理结果或者法律并无明确规定,法院需要权衡法律价值和各种利益,根据具体案情明确个案应当适用的标准与规则。若在工伤行政诉讼案件审理时坚持被告负有举证责任(基本上是说服责任),这既与我国《工伤保险条例》冲突,又违背公正公平的基本准则,无法有效保护处于弱势地位的受伤害职工的合法权益,也不能保障社会保险行政部门履行法定职责,从而与行政诉讼法的立法宗旨相违背。[1]因此,有必要对工伤行政诉讼的举证责任重新进行规划与配置。
  一、公民基本权利保护主义视野下衡量举证责任的实质要件
  国家必须在公法中保护个人的基本权并防止其受到侵害。行政诉讼的证据规则,尤其是关于举证责任的分配问题,是行政诉讼体系中体现公民基本权利保护主义和审判权对行政权控制监督作用的核心领域。行政权力是国家权力的核心部分,在多种控制行政权的模式中,作为司法权一部分的行政诉讼又是最后的防线。在行政诉讼法律关系中使公民的基本权利得到保障是行政诉讼追求的终极目标,而举证责任分配在这一过程中发挥着极为重要的作用。如前所述,行政诉讼举证责任分配的单一性与工伤行政诉讼的复杂性相冲突,所以,科学地设定举证责任制度,必须以保护公民的基本权利为目标,通过对以下因素的考量合理地分配举证责任。
  (一)工伤保险立法宗旨与行政诉讼证据规则的协调
  工伤保险是由国家通过立法行为予以确认并组织强制实施的社会保障制度,用人单位必须参加工伤保险,这是法定义务,具有强制性。工伤保险是为使因工负伤或患职业病的职工及利害关系人的基本生活得到保障而建立的社会安全体系,该制度的创立以社会整体利益为出发点,保险人不得从中谋取任何经济利益。
  在工伤行政诉讼的有关法律条文的内容规定得原则、笼统、列举不明的情况下,审理工伤确认案件应尽可能地以有利于受伤害职工利益的原则进行解释。工伤保险从一般侵权责任发展为倒置的雇主责任再到目前的社会责任,就是将风险由个体负担向社会整体分担,实现社会的和谐稳定。
  (二)工伤之诉与原告诉愿的协调
  在工伤行政诉讼中法院必须结合工伤认定案件的特点,依照社会保障法律和行政诉讼法律的规定进行审查。一方面,工伤行政确认行为属于社会保障法律调整的范畴,该行政行为在立法宗旨、执法程序和举证责任设置上有其自身的特点,涉及《劳动法》《社会保险法》《工伤保险条例》《工伤认定办法》等相关法律、法规和规章;另一方面,工伤认定案件的司法审查又属于行政诉讼的范畴,法院在裁判时要根据《行政诉讼法》《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)等法律、司法解释,遵循行政诉讼的程序进行司法审查。工伤行政诉讼的实质是法院对社会保险行政部门的工伤行政确认行为进行复审,在此种意义上说,也是对被诉行政确认行为的延续。
  在工伤行政诉讼中,因为用人单位和受伤害职工面临的处境不相同,双方的诉讼立场是不确定的。在工伤行政诉讼中受伤害职工为原告或第三人,但工伤认定时受伤害职工的立场并不固定。一般情况下,受伤害职工主张自己是因工而伤,但个别情况下,职工消极对待工伤认定转而主张民事侵权赔偿。主张民事侵权是因为理论上民事侵权赔偿的数额远远高于工伤保险补偿金额。工伤保险虽然更为及时有效,但其补偿额度一般是依据受伤害职工受到直接损害的程度,目的在于保障受伤害职工的基本权利——生存权,但由于劳动能力的减弱,受伤害职工即使在身体状况恢复后往往也难以胜任同等强度的工作,生活水平难免恶化。相比之下,民事侵权赔偿更为深入和全面,从经济角度考虑对受伤害职工更为有利,它包含了对侵权行为人的惩戒,受伤害职工可以要求精神损害及抚养对象费用的赔偿。另外,用人单位的立场也不固定。多数情况下,用人单位不倾向于认定为工伤,除非用人单位依法办理了工伤等社会保险。[2]
  (三)行政诉讼举证责任与行政程序举证责任的协调
  工伤行政诉讼案件是在社会保险行政部门执法后出现的,研究工伤行政诉讼离不开与之存在关联的工伤行政确认行为,当然,举证责任亦是如此。工伤认定是社会保险行政部门运用法律赋予的职权,通过法定程序做出的行政确认行为。认定过程中形成行政部门、受伤害职工和用人单位之间关联的三角互动,存在相关证据的调查与收集、陈述与抗辩以及决定的做出等系列步骤。因此,在研究工伤诉讼举证责任之前,考察工伤认定程序中的举证责任分配规则成为必需。
  第一,受伤害职工或其利害关系人承担申请工伤认定的推进责任。一般而言,对于损害事实,受伤害职工最为清楚,在证据距离上最近,因此受伤害职工应当就其人身权受到伤害等方面的事项提供证据。[3]工伤认定程序依申请启动,《工伤保险条例我能说我还比较喜欢洗碗吗》18条规定的举证责任是推动工伤认定程序开始的初步举证责任。
  第二,用人单位对否定工伤承担举证责任。在工伤认定中,不可避免地会存在用人单位与受伤害职工之间的争议。受伤害职工认为是工伤的,用人单位可能不认为属于工伤;受伤害职工认为属于重伤的,用人单位有可能认为只属于轻伤。在这种情况下,依据《工伤保险条例》19条第2款和人力资源和社会保障部《工伤认定办法》17条的规定,一般的工伤认定原则是由用人单位负有举证责任。这充分体现了工伤保险制度保护职工基本权益的立法宗旨,符合用人单位与职工举证责任的实际差别,也改变了社会保险行政部门在行政执法程序中既当裁判员又当运动员的不公正的双重角色。
  第三,社会保险行政部门的调查职责。《工伤保险条例》19条第1款和《工伤认定办法》9条要求,社会保险行政部门依职权主动对申请所涉及的用人单位和受伤害职工进行直接的、面对面的查证。需要注意的是,《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的上述法律条款规定的是“可以”而非“应当”或“必须”,这说明“调查核实”是社会保险行政部门的权力而非法定义务,“调查核实”不是工伤行政确认行为的必经程序。
  据此,2009年6月26日,最高人民法院印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》在第七部分要求:“……注重维护劳动者实体权益。在涉及……工伤……认定方面,合理分配举证责任,准确把握证明标准。”
  二、工伤行政诉讼败诉风险的分配
  虽然本文研讨的问题属于工伤行政之诉,但是基本权利保护原则的适用不仅限于一般概念上的行政之诉,也不仅限于特别意义上的工伤行政之诉,在一定程度上它的适用是普遍的。在一般案件中,事实清楚明确、无异议的败诉风险分配的规则不需要基本权利保护原则介入干预,或者说公民基本权利保护主义的过程可以被忽略,但是公民基本权利保护主义实际上仍然存在,隐藏在败诉风险分配规则的后面,默然无语地支撑着败诉风险分配规则的正当性。一旦双方当事人对应当适用的败诉风险分配规则持有异议,那么公民基本权利保护主义将走向前台,去支持或者否定那条败诉风险分配规则的正当性。总之,公民基本权利保护主义在举证责任分配中的功能体现在如下三方面:一,在现有法律规范性文件提供的败诉风险分配规则不明确时,需要运用公民基本权利保护主义去“弥合法律织物的漏洞”;二,在现有法律规范性文件提供的败诉风险分配规则将导致明显不公平的后果时,需要运用公民基本权利保护主义去“熨平法律织物上的褶皱”;[4]三,即使现有法律规范性文件提供的败诉风险分配规则是明确且“合理”的,如果一方当事人有异议,也将需要运用公民基本权利保护主义去维持其正当性。[5]
  (一)“否定工伤”一方承担说服责任
  说服责任的分配必须在深入考察行政行为所依据的法律法规的立法宗旨基础上才能确定。行政诉讼的目的是对依法行使行政职权的行政机关进行维护和监督,对公民、法人和其他组织合法权益进行保护,而工伤行政确认行为的主要法律依据是《社会保险法》和《工伤保险条例》。在具体的工伤认定案件中,社会保险行政部门有时需要在事实难以查清的情况下做出认定结论。《社会保险法》和《工伤保险条例》的立法宗旨是法院评判工伤行政确认行为是否合法的标准,而保护弱者和风险分摊正是《社会保险法》和《工伤保险条例》的立法宗旨。因此,“否定工伤”一方在工伤行政诉讼中承担说服责任,可分为以下几种情形:
  1.受伤害职工诉被告否定工伤的行政行为。此类诉讼中败诉的风险应当由否定工伤的社会保险行政部门承担。事实上,无论在劳动法律关系中还是行政法律关系中,受伤害职工均处于相对弱势的法律地位,工伤保险制度设立的立法目的就是维护受伤害职工参加工伤保险和享受工伤保险待遇的合法权益,加之受伤害职工不承担说服责任,关于受伤害职工主张自己权益的举证期限自提起工伤认定申请之时起可以延续到工伤行政诉讼终结。
  2.用人单位诉被告否定工伤的行政行为。在用人单位依法缴纳工伤保险费的情况下,若职工在工作过程中发生伤害事故,用人单位一般倾向于认定工伤,从而通过工伤保险体系分摊经济风险,社会保险行政部门不予认定工伤的结论客观上对用人单位和受伤害职工均不利。另外,在工伤行政确认程序中用人单位因承认工伤而不负有举证责任,社会保险行政部门的否定结论必然是在主动调查取证的基础上做出的。因此,由于法院对行政行为的合法性进行审查,案件事实无法查明时,自然应当由社会保险行政部门承担对其不利的诉讼后果,被告面临败诉的风险,法院将撤销被告做出的不予认定工伤的结论。
  3.受伤害职工诉被告认定工伤的行政行为。一般而言,认定工伤可以使受伤害职工的医疗费用得到保障,然而在个别案例[6]中工伤保险的补偿金额低于民事赔偿数额,受伤害职工为了获得更多的赔偿金额可能会否认伤害属于工伤事故。这种情况下申请认定工伤的必然是已经缴纳保险费的用人单位。此时,作为原告的受伤害职工提起诉讼并不是为了获得医疗救治,而是为了追求最大化的经济利益,因为工伤保险制度设立的宗旨并不是为了受伤害职工赔偿利益的最大化,所以不能按照工伤行政诉讼的一般情况对受伤害职工适用劳动者利益优先保护原则。当然,在工伤行政确认程序中,用人单位因认可工伤而不负举证责任,社会保险行政部门应根据基本的举证原则,即“谁主张,谁举证”公平地分配举证责任,在受伤害职工无法举证否认工伤事实的情况下,行政部门应依法做出认定工伤的行政确认行为。若进入工伤行政诉讼程序,受伤害职工有权提出在行政确认程序中没有提出的证据。如果作为原告的受伤害职工仍然无法说服法院确信否认工伤的事实成立,则应由受伤害职工承担败诉的不利法律后果,维持社会保险行政部门做出的认定工伤的行政行为。这种情况下受伤害职工仅仅是无法实现最大化的民事侵权赔偿,但并没有损害到受伤害职工享受社会保险待遇的合法权益。
  4.用人单位诉被告认定工伤的行政行为。用人单位否定工伤的原因一般有两个:一是为了拖延时间,逃避工伤责任;二是担心承担保险赔偿损失。因为很多用人单位属于未参保的非公有制企业或个体工商户,为了逃避诉讼程序会拖延时间,抵制受伤害职工的赔偿要求。在工伤行政确认程序中,社会保险行政部门为了保护受伤害职工的利益,在受伤害职工提出工伤认定申请而用人单位又消极举证的情况下,往往根据《工伤保险条例》19条“用人单位承担举证责任”条款做出认定工伤的行政确认行为。这种工伤行政确认的逻辑正是用人单位举证不能所应承担不利后果的反映。所以,在工伤行政确认上,社会保险行政部门可以因用人单位举证不能而做出认定工伤的行为,这体现了受伤害职工利益优先保护原则以及对违规的用人单位的惩罚。同样,在工伤行政诉讼中,用人单位因否认工伤而起诉,法院应着重审查社会保险行政部门是否按照《工伤保险条例北大法宝,版权所有》规定的举证责任分配原则做出工伤认定结论。在工伤行政诉讼的案件事实处于真伪不明的状态时,用人单位的证据不足以否定工伤,承担说服责任的用人单位须承担对其不利的法律后果,法院将维持作为被告的社会保险行政部门做出的工伤认定结论。
  (二)工伤不作为诉讼中原告承担推进责任
  《行政诉讼法》38条、《若干解释》第27条和《证据规定》第4条第2款是从当事人举证可能性出发做出的符合原告举证实际的规定,对

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【注释】                                                                                                     
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