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【期刊名称】 《法制与社会发展》
国家政治的法理:以合法性概念为核心的分析
【作者】 李炳烁
【作者单位】 南京师范大学法学院博士后{研究人员},江苏大学法学院{教授}
【分类】 法理学
【中文关键词】 国家政治;法理;合法性;合法律性;合法性危机
【英文关键词】 Politics; Fali; Legitimacy; Legality; Legitimacy Crisis
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 5
【摘要】 在法理成为法理学的中心主题和中国法学共同关注的新时代,法理在政治生活和公共生活中也发挥着极其特殊的作用。合法性是国家政治法理的核心议题。合法性范畴的法理意蕴不仅基于一定的文化传统和价值观念,体现民众对于政治体系正当性的认同;而且包含了在现代宪制结构下,政治制度和政治行为法治化、规范化的实践过程;以及民众对于政治治理的实际效果、社会正义实现程度、公民权利保障诉求的综合认知。政治发展中的合法性危机主要源自社会转型时期经济发展、社会治理与政治认同的复合效应,其法理重建须着眼于提升对政治制度的法理认同,强化对政治过程的法治规范,建构政治有效性的法理基础。
【英文摘要】 In the new era when Fali has become the central theme of jurisprudence and the common concern of Chinese legal science, Fali also plays a very special role in political and public life. Legitimacy is the core issue of Fali in politics. The Fali in the category of legitimacy is not only based on certain cultural traditions and values, but also reflects the people's recognition of the legitimacy of the political system; it also includes the practice of legalization and standardization of political behavior under the modern constitutional structure, and the comprehensive cognition of the actual effect of political governance, the degree of realization of social justice, and the protection of civil rights. The legitimacy crisis in political development mainly comes from the compound effect of economic development, social governance and political identity in the period of social transformation. Its reconstruction by Fali must focus on improving the recognition of the political system at the Fali, strengthening the regulation of political process through the rule of law, and constructing political validity based on Fali.
【全文】法宝引证码CLI.A.1252212    
  
  法律与政治是人类社会生活的重要主题。在人类历史发展的进程中,法律与政治经常交织在一起,相互联结、彼此互动,“从古代社会到现代国家的发展过程中,法律与政治权力的复杂关联是其典型特征”。[1]“不论是从彼此的构造生成,还是从实际的运作实践来看,法律与政治都始终具有非常密切的内在联结,也就是说,法律与政治始终都是共生的”。[2]法学和政治学亦共享众多理论资源和研究命题,并逐渐造就和形成了具有学科交叉性质的研究范式。[3]在法理成为法理学的中心主题和中国法学共同关注的新时代,法理在政治生活和公共生活中也发挥着极其特殊的作用。尤其是在意见、主张和立场对立的场合,法理已成为抢夺话语权的工具,[4]譬如对“法理台独”的驳斥,[5]对南海仲裁案中法理的分析,[6]等等。运用法理的概念、理论与方法,来分析、证成、检验政治制度、政治行为和政治话语,为公共政策提供法理支撑,已经成为现代政治的重要内容。基于此,本文拟对国家政治的法理问题进行解析,着眼于国家政治的核心范畴合法性展开论证,在探讨当代政治实践的合法性危机的基础上,提出政治合法性法理重建的理论逻辑,以期对上述问题的研究有所裨益。
  一、国家政治法理的核心议题
  (一)何为国家政治的法理?
  张文显教授在《法理:法理学的中心主题和法学的共同关注》一文中提出,法理“体现了人们对法的规律性、终极性、普遍性的探究和认知,体现了人们对法的目的性、合理性、正当性的判断和共识,体现了人们对法律之所以获得尊重、值得遵守、应当服从的那些内在依据的评价和认同”。[7]法理蕴含着普遍价值和正义美德,其经常意指社会行为、公共政策的正当性根据和合法性基础,构成评判社会行为、公共政策的正当性根据和合法性基础的标准。因此,运用法理思维分析国家政治,透过纷繁复杂的政治现象,探寻其背后的正当性根据与合法性基础等问题,有助于有效回应关于政治体系存续和发展的各种复杂命题。
  从本质属性来说,政治是人生存和生活的基本面向。马克思在《〈政治经济学批判〉导言》中指出,“人是最名副其实的政治动物”。[8]达尔也指出:“无论一个人是否喜欢,实际上都不能完全置身于某种政治体系之外。……政治是人类生存的一个无可避免的事实。每个人都在某一时期以某种方式卷入某种政治体系。”[9]研究表明,在社会的原始形态中就存在政治现象。[10]现代社会对政治生活的依赖更甚于古代,这是因为,随着社会规模的扩大,社会的组织化程度随之加深,与之相关联的政治体系不断扩张,由此形成了影响每个人的政治网络。
  作为一种可以实际控制他人的影响力,政治能够支配他人行为,主导社会资源分配。任何政治关系实质上都是对他人的支配关系。在社会生活中,是什么因素使政治权力的拥有者具有了这种力量?政治的对象又基于何种理由服从主体的意志,并按主体的意志行事?在笔者看来,这一带有根本性的问题,即政治合法性问题,是国家政治的核心议题,它必须回答政治的来源和正当性基础、有关公民服从的道义本质等问题。换言之,如何让社会成员不是仅仅因为害怕暴力而服从政府的命令,而是出于对政府行为的认可和服从义务而自觉遵守政府的命令,这是我们理解政治现象的一个关键命题。“如果我们回忆一下传统的政治哲学中对政治义务问题的普遍关注,我们就可能得出这样的结论,没有对系统合法性的一些适度的信奉,任何系统都不能延续,至少不能延续很久。”[11] “当大多数民众认为政府实施统治是正当的,也就是政府具有合法性的时候,民众对于权力会自觉服从,即使出现抵触,也不会危及社会秩序。在这种情况下,该政权是稳固的,政府的个别过错或政策失误也不会导致政治体系的崩溃。”[12]相反,当大多数民众认为某一政治制度或政策的实施是不正当的时,即使他们被迫服从,也容易出现大规模的抗议活动。因此,合法性是现代政治无法回避的本源性问题,关涉到政治秩序的持久存续以及政治体系的有效运作。一般而言,政治权力在初始阶段或许是以暴力手段获取的,但仍需经过合法性的正当化过程,以夯实其执政的道义基础。随着社会发展,人类处理政治生活的方式也在不断进步,“对于涉及社会成员整体的共同利益和诉求的公共事务通过做出决策并加以实施的方式所进行的管理和处置,就是现实的实际政治活动,而法律乃是对于社会成员整体的共同利益和诉求及其表现出来的公共事务的处置方式之一,在现代社会,还是最为重要、规范且常规的处置方式”。[13]国家政治与法律的结合使合法性问题进一步复合化。就国家政治的制度性结构而言,它需要回答的合法性问题就转化为:建构在宪法和法律基础上的政治制度、依据宪法和法律运作的政治行为、基于法律程序作出的公共政策,如何获取其合法性?在现代法治背景下,“政治合法性的获得与维持,实际上主要是由法律符号对于政治权力的意义赋予和意义展现来完成的”。[14]进而,国家政治的合法性问题就转化为与政治体制共生的法律制度的正当性依据问题。从这个意义来说,政治哲学对于法治之下的政治结构、政治行为、政治现象的正当性的探讨,与法理的丰富内涵具有内在的贯通性和一致性。
  (二)合法性范畴的理论演进
  在政治哲学史上,合法性问题一直是核心议题。马克·夸克认为:“合法性问题,虽然是政治中的核心问题,但却并非为某一学科的排他特性。哲学、政治学、法学、社会学、政治人类学也同样将合法性作为其优先研究对象。”[15]自柏拉图以来的学术传统所进行的有关国家政体、社会正义的探索及设计,很大程度上都在努力通过建构一种关于国家正义的道德哲学来塑造关于政治合法性的理论体系。
  关于政治合法性研究的源头,哈贝马斯曾指出:“在欧洲,如果不是从梭伦开始,那么至迟也是从亚里士多德开始,政治学理论就从事于合法化统治兴衰存亡的研究”。[16]需要指出的是,马基雅维利以前的古典政治哲学在合法性问题上侧重的是古典自然法的逻辑。譬如,柏拉图强调政治秩序的首要价值是正义,“正义是智慧与善”。[17]亚里士多德通过对雅典城邦的分析以及对各种政体兴衰的研究提出,政治应该以共同体的善为目的,只有基于公正的政体才能持久。“城邦以正义为原则。由正义衍生的礼法,可凭以判断人间的是非曲直,正义恰正是树立社会秩序的基础。”[18]显然,在柏拉图的理想国和亚里士多德的优良政体观中,政治统治必须符合崇高而永恒的自然法理念,才能获得民众的终极认可。
  近代以来,社会契约论成为思考政治合法性的有力工具。霍布斯、洛克、卢梭相继构建出关于公民和国家关系的社会契约理论。“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人。除非他把自己的强力转化为权利,把服从转化为义务。”[19]在社会契约论的逻辑中,统治者的权力合法性必须根植于被统治者通过订立契约而形成的合意(consent),也就是说,统治者要想长久地维持统治,必须取得被其统治的公民的“同意”。这种建立在自然法基础上的契约义务,是统治者赢得公民的忠诚和自觉服从的正当性证明。在具体的政治实践中,社会契约一般外显为宪法的形式,由此,政治合法性问题经常被化约为政治治理的合法律性问题。
  与上述规范主义进路不同,马克斯·韦伯开启了关于政治合法性研究的经验主义进路。他通过社会史的研究,实证分析了各种既存政治体制对于合法性的要求,同时摒弃了合法性范畴内涵的价值判断因素。他认为,“在现实政治中,任何成功的、稳定的统治,无论其以何种形式出现,都必然是合法的,而‘不合法’的统治本身就没有存在的余地”。[20]他发现,由命令和服从所构成的每一个社会活动系统的存在,都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念,这种信念也就是其存在的合法性。“没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机,或者仅仅以价值合乎理性的动机,作为其继续存在的机会。毋宁说,任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”。[21]换言之,合法性问题可以被看作是社会公众对于现存政治秩序的态度和信念问题。如果被统治者相信统治他的政权是合法的,那么该政权就具有合法性。政治具备合法性主要意味着统治者有能力赢得社会的支持,建立和培养被统治者对现行政治体制的普遍信念。在此基础上,韦伯总结出政治合法性的三种理想类型:传统型的统治“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上”;[22]合法型的统治则“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上”;[23]魅力型的统治“建立在非凡地献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性,或者英雄气概,或者楷模样板之上”。[24]合法型的统治区别于传统型的统治和魅力型的统治的特征在于,它将政治认同的对象由抽象的神圣精神或具有超凡精神的君主转换为非人格化的法律规则,从而型构出具有普遍主义精神的法理型权威。
  韦伯以经验主义的方法研究政治合法性,呼应了20世纪初期科学主义思潮的兴起,对于之后的法学和政治学研究产生了重要影响。哈贝马斯曾言:“在今天,社会科学家(包括马克思主义理论家)对合法化问题的处理,大多进入了韦伯的‘影响领域’。一种统治规则的合法性乃是根据那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的”。[25]20世纪中期以来政治科学的发展,诸如李普赛特、阿尔蒙德、戴维·伊斯顿、帕森斯等著名政治学家基本上承袭了韦伯式的经验主义研究取向。例如,李普塞特提出:“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展,也取决于它的政治制度的合法性与有效性。”“合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力。”[26]阿尔蒙德也认为:“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制订和实施的法规,而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处,而是因为他们确信遵守是应该的,那么,这个政治权威就是合法的。……正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵守法规就容易得多,所以,事实上所有的政府,甚至最野蛮、最专制的政府,都试图让公民们相信,他们应该服从政治法规,而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些政治法规。”[27]戴维·伊斯顿则在韦伯的基础上,构建出一个以“散布性支持”概念为核心的分析框架。[28]他认为,政治合法性主要来自于公民长久的“散布性支持”,这种支持可归于意识形态、结构和个人品质三方面。意识形态是关于政治共同体的意义阐释,用于培养成员对于政治体制的信念和情感;结构乃是合法性赋予的制度性规范;个人品质更多地属于克里斯玛的范畴。这种解释方法在韦伯类型学的基础上,更加注重政治合法性的构成要素,因此也具有更大的包容性和解释力。
  尽管如此,这种将政治合法性问题等同于关于政治秩序认同的事实问题的做法,还是遭到了许多学者的尖锐批评。他们认为,韦伯的形式主义法治观与法律实证主义类似,将价值判断和道德追问排除出合法性范畴,“无疑是一场灾难”。[29]不再追问政权自身的正义性,仅仅关注如何取得公众支持的技术性问题,这种统治潜藏着极权主义的危险。哈贝马斯对韦伯式的经验主义研究持否定态度。他认为,合法性不应被单纯理解为政治系统的自我论证和赢得大众支持,法律不是自洽自足的系统,“如果合法性信念被视为一种同真理没有任何内在联系的经验现象,那么,它的外在基础也就只有心理学意义了”。[30]哈贝马斯主张必须对政治秩序进行合法性评价,“关于合法性,我把它理解为一个政治秩序被认可的价值”。[31]以此为出发点,他构建了建立在话语理论和交往理性基础上的程序主义商谈理论(协商民主),将民主政治的合法性基础从形式主义的法律理性、社会主体的散布性支持中解构出来,代之以对话伦理和协商民主,推动社会文化公共领域的结构转型,实现了在合法性问题上的价值回归。
  二、合法性范畴的法理意蕴
  国家政治的运作,究其本质,需要取得民众的支持与认同,体现人类政治理性的内在自觉要求。在这一意义上,“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题”。[32]合法性范畴不仅基于一定的文化传统和价值观念,体现民众对于政治体系正当性的认可;而且包含了在现代宪制结构下,政治制度和政治行为法治化、规范化的实践过程;以及民众对于政治治理的实际效果、社会正义的实现程度、公民的权利保障诉求的综合认知。这三者综合起来,构成了合法性范畴法理意蕴的三重维度。
  (一)法理作为政治合法性获取和存续的根基
  在规范政治理论看来,合法性首先且必然意味着政治制度本身蕴含正义、良善等普遍价值,内含了“一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的,从而自愿服从或认可的能力与属性”,[33]由此才取得社会公众根植于内心的道德认同与支持。对于政治权力的行使什么时候是合适的这一问题,罗尔斯在《政治自由主义》中指出:“只有当我们履行政治权力的实践符合宪法——我们可以理性地期许自由而平等的公民按照为他们的共同人类理性可以接受的那些原则和理想来认可该宪法的根本内容——时,我们履行政治权力的实践才是充分合适的”。“在立法中所提出的所有涉及或接近于宪法根本或基本正义问题的问题,也都应该尽可能地通过公民们以同样方式认可的那些原则和理想来加以解决。惟有可能理性地期许全体公民认可的政治正义观念,才能作为公共理性和公共证明的基础。”[34]这些共识性的理念与原则是政治合法性获取和存续的根基所在。民众对于政治合法性的正当性的追问,源于对自身所依赖的政治共同体价值同一性的道德需要。从寻求社会秩序、正义和自由的人的本性来说,人们只有在正义、自由的政治系统中,才能完成自我确证,建立对自我政治生活的意义解释。因此,统治和服从的合法性问题必须在由特定的政治传统、意识形态、伦理道德体系等构成的价值系统中得以建立。
  前文已述,在现代社会,政治以法律作为其外观,“法律乃是另一种形式的政治,即法律以其规范化、权威化、统一性的标准化要求表达着政治的诉求”。[35]这就在客观上造成了对于政治合法性的正当性的追问,悄悄转化为对外在于政治制度的法律符号的意义的探寻。国家依据社会普遍价值观构建政治权力结构及运行机制,体现正义、秩序等价值,保障公民的基本自由与权利,在法理上即意味着合乎“融通性、普遍性”的法之公理,即规范层面上社会普遍认可的正义观、道德观、共同价值等。这种法之公理与美德,或“源于某种固定的和必然的人的自然状况”,或“根植于某种人类政治和社会生活制度的基本属性之中”,也“可能立基于人们对构成某个特定社会形态之基础的基本必要条件或前提条件的认识”。[36]具体而言,政治制度应符合人民主权、权力制约、权利保障、平等参与等原则;政治运作应体现对所有公民的“同等关怀和尊重”,[37]保障社会基本结构的正义;[38]政治权力的微观实践应该遵循正当程序原则、权利推定原则、比例原则等。这些符合人的本性、体现理性精神的价值诉求,既合乎道德理性和价值理性,[39]也符合人们普遍接受的法理,体现了法之美德与价值。简言之,法理乃是现代政治合法性获取和存续的根基。
  这也同时意味着,民众并非一味消极被动地接受既定的政治统治,而是可以依据普遍的共识性法理对政治体制进行合法性评价,从而确立公民在现代政治生活中的逻辑优先性。奥克肖特认为:“许多对政府的体制和行为所作出的评判,依据的是道德标准。历史上还没有这样一个时期,评判争议不是采用下列形式:适合人类生存的正当行为应该如此这般,所以统治结构与行为也应该如此这般”。[40]日本学者加藤节指出:“在承认政治主宰人类生活沉浮的同时,必须确立能够对政治支配加以抵抗的人类价值领域,并由此确立人类对于政治的优先性。”[41]
  作为政治合法性获取和存续的根基,在实际的政治生活中,法理经常表现于对一定的法治观念、政治信仰和意识形态的塑造过程中,它决定了国家政治制度的核心理念与基本发展轨迹:国家通过政治法理和核心价值观逐渐唤起民众对于政治统治的认同与支持。在中西方的发展历史中,统治者历来重视法理对政治合法性的正当化作用。孔子曾言:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”“为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之。”[42]亚里士多德也指出:“一种政体如果要达到长治久安的目的,必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿”。[43]一条适用于一切政体的公理是,“愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”。[44]
  同时,我们需要注意两个问题。第一,20世纪初期,科学主义思潮的兴起推动了实证主义与政治科学的发展,在政治合法性问题上,人们开始更多关注民主的形式与过程。政治学家们往往把统治者是否由民选产生、政治决策是否遵循多数决规则等作为政治合法性的评价标准。理论上,经过民主程序产生的政治权力比专制政权更能够遵守法律规则、实现社会正义,但这并不具有必然性,民主政体下的政治过程也可能偏离正义,历史已经反复证明这一点。因此,许多学者提出,法理中的诸多原则,譬如保护少数人权利、司法独立、合宪性审查等,乃是政治合法性的前提条件,应坚持“法治之下的民主政治”。第二,在现代社会,价值多元与分化的趋向愈加明显,诸如宗教、文化、种族等问题上的道德共识越发难以形成。这种情况要求政治制度必须保持适度的灵活性和开放性,在坚

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