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【期刊名称】 《清华法学》
俄罗斯法治国家的理论与实践
【作者】 王志华
【作者单位】 中国政法大学比较法学研究院{教授,法学博士}
【分类】 外国法制史
【中文关键词】 法治国家;权力分立;法律至上;权利保护;公民社会
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 28
【摘要】 俄罗斯的现代法治国家理论早在20世纪之初即已提出,但在苏联时期被完全否定,因此在宪法制度上确定下来并在理论上得到较为充分的阐释用了近一个世纪的时间,期间过程可谓艰难曲折。法治国家理论的本质在于公共权力制约和个人权利保护,以法律至上、权力分立、司法独立、保护人的权利和自由为基本原则,并以建立公民社会为基础。《俄罗斯联邦宪法》第1条即开宗明义宣布俄罗斯为联邦制民主“法治国家”,整个宪法条文则是法治国家各项原则的制度落实。然而,二十几年的实践表明,俄罗斯在建设法治国家方面虽然成就显著,但由于历史传统和文化等诸多因素的影响,社会现实与法治国家理论还存在相当的距离,要实现法治国家的理想状态还需要假以时日和公民社会的逐步建立作为基础。
【全文】法宝引证码CLI.A.1252176    
  
  近代以来,在法治国家的理论与制度构建方面,俄罗斯一直追随欧洲的脚步前进,但进展并不顺利。20世纪初在君主立宪政体之下建立法治国家的尝试收效甚微;1917年“十月革命”后建立的苏维埃政权则完全否定法治国家概念,在制度建设上更是有所退步;直到1993年现行俄罗斯联邦宪法颁布施行之后,才在理论与实践方面实现根本突破,付诸制度实践。二十几年的实践经验表明,俄罗斯虽然在建设法治国家方面取得了一定的成就,但问题同样不少。要解决和克服这些问题,一方面需要理论上的进一步探索,另一方面则需要俄罗斯社会各方的共同努力,加强制度建设,提高公民的法律意识和权利意识,构建健全的公民社会作为法治国家的前提基础。
  本文拟对俄罗斯法治国家理论的概念、特征和制度构建以及社会实践及其存在的问题进行探讨,并简要分析其理论和制度价值。
  1999年3月第九届全国人大第二次会议通过了宪法修正案,将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法之中,标志着中国在选择法治之路上又前进了一步。[1]探讨俄罗斯法治国家的理论与实践,总结其经验教训,对于同为转型国家的中国而言无疑具有理论价值和现实借鉴意义。
  一、理论渊源
  法治国家(Правовое государство;德语:Rechtsstaat)这一术语最早出现于19世纪前半叶的德国。康德被认为是资产阶级法治国家理论的创始者之一,但他并没有直接使用“法治国家”这一概念。韦尔卡(Carl Theodor Welcker)在1813年最早使用了这一术语,1829年罗伯特·冯·莫尔(Robert von Mohl)将其引入国家法的一般理论之中。之后这一术语在欧洲被广泛使用,其中也包括俄罗斯在内。[2]
  弗·斯塔尔(Ф. Ю. Шталь)明确提出了法治国家的概念,认为国家应以法律“准确确定和坚定捍卫自己活动以及公民自由空间的方向和边界;它应基于国家的道德性而不去干预那些权利领域。”[3]
  “十月革命”前俄罗斯较为重要的法治国家理论论著有科特利亚列夫斯基(C. А.Котляревский)《权与法:法治国家问题》、赖斯涅尔(М. А. Рейснер)《何谓法治国家》、盖森(В. М. Гессен)《法治国家理论》等。[4]而首次在俄罗斯提出法治国家概念并对其进行理论阐释的当属基辅大学的基斯佳科夫斯基(Б. А. Кистяковский)教授。他以社会学理论为基础,将法治国家定义为“人民的法律组织”。他认为法治国家与宪政国家概念相近,甚至“法治国家就是发达的宪政国家”。根据科斯佳科夫斯基的观点,法治国家的基本前提基础是人的不可分割的权利和自由。他将这些权利和自由进行了区分:信仰、言论、交流、结社和集会、迁徙的自由以及荣誉权和名誉权、人身不可侵犯权等等。他指出,基于这些不可分割的权利和人身不可侵犯权,在法治国家之中,国家权力不仅受到限制,而且还严格地“处于法律之下”。[5]
  自然法学派的代表人物反对科斯佳科夫斯基的观点。科特利亚罗夫斯基(Котляровский C. А.)在与基斯佳科夫斯基教授的争论中指出,法治国家归根结底是国家建设和活动中表现出来的一种倾向。在各个不同的历史阶段都表现出这种品质,封建社会同样存在。[6]科斯佳科夫斯基教授对这些诘难做出了回应,认为法学家们所能提出的只是“法或法的原则向不同类型国家的渗透,而远不是法治国家或其原则本身。”[7]
  其他自然法学派代表人物,如诺夫戈罗采夫(П. И. Новгородцев)、伊利英(И. А. Ильин)等,也都对法治国家理论提出了自己的看法。但是,最为对立的是马克思主义法学家的观点。他们认为,只有社会主义国家才是“合法的”国家。1929卡冈诺维奇在苏维埃建设学院的报告中强调指出:“我们拒绝接受法治国家概念。如果一个人自称为马克思主义者,又认真地大讲法治国家,并将‘法治国家’概念应用于苏维埃国家,那就意味着他在听命于资产阶级法学家。”在俄罗斯,直到1988年苏共19大召开将“法治国家作为首要任务”写入会议决议之后,“社会主义法治国家”术语才正式流行起来,并在90年代初的宪政制度中得以确立。[8]
  正如马尔琴科(М. Н. Марченко)教授指出的那样,“这是我们国家和那些自称为社会主义国家在数十年里发展起来的理论,而实践往往与之大相径庭。如1936年的苏联宪法规定了广泛的公民权利和自由,而国家政权的实际行动却完全是另一个样子。30年代末对数以千万计的无辜者进行的政治清洗、流放、非法审判见证了社会主义理论与实践的深刻矛盾。”[9]
  基斯佳科夫斯基的理论为当代俄罗斯法学界所接受。涅尔谢香茨(B. C. Нерсесянц)即基于科斯佳科夫斯基的理论学说而将国家定义为“公共权力自由个体”的合法(建立在形式平等基础之上)组织。[10]俄罗斯的一些学者认为,关于法治国家这一思想的价值在于要在社会生活的全部领域构建权利优先保障的国家法律关系体系。[11]
  二、理论内涵
  随着苏联的解体,马列主义意识形态一统天下的局面宣告终结,俄罗斯迎来了一个意识形态多元化时代。关于法治国家理论,俄罗斯当代法学家都根据自己的认识提出了各自的看法,观点可谓五花八门。但总体上在批判苏维埃社会主义法治(законность)理论的缺陷和肯定法治国家理论的价值方面则是一致的。
  “十月革命”前的俄罗斯学者往往将宪政国家与法治国家混为一谈。基斯佳科夫斯基对法治国家理论进行了概括总结:“法治国家或宪政国家的基本原则在于国家政权受到限制。在法治国家之中,权力被置于一定的界限之内,它不应当也不能逾越。法治国家中对权力的限制是由承认人的不可分割、不得侵害、神圣不可侵犯和不可转让的权利建立的。”[12]
  当代俄罗斯国家学学者对法治国家的定义较有代表性的有如下几种。
  首先,按照多数学者的观点,法治国家与权力服从于法有关。如图曼诺夫(В. А. Туманов)和奇尔金(В. Е. Чиркин)即认为,“法治国家是民主国家,其所有机关、公职人员的组织和活动都建立在法和受其制约的基础之上。”[13]更为通行并为大家所接受的是科兹洛娃(Е. И.Козлова)教授给出的定义,她指出,“法治国家思想中主要之点在于国家受制于法,保障国家的活动具有可预见性和可信赖性,国家服从法,保护公民不受国家及其机关的侵害。”[14]
  其次,以保护公民的权利和自由为最大支撑点理解法治国家。如维诺格拉多夫(В. А.Виноградов)教授认为,法治国家是建立在宪法和形式及实质都符合宪法并以保护人、自由、正义和法律安全为目的,以及在公民权利和自由受到国家机关及其公职人员侵犯的情况下能够在相应法院得到法律救济的法律基础之上而行使权力的国家。[15]萨姆索诺娃(О.В.Самсонова)教授的定义与上述定义相近,主张法治国家乃是最大限度地为保障人的权利和自由创造条件的公共组织。[16]
  再次,一些宪法学者突出强调国家权力功能的组织法方面。例如,多勃雷宁(Н. М. Добрынин)教授如是定义法治国家:“宪法制度,权力分立,拥有发达有效的法律体系和建立实质性的社会监督机制。”[17]
  另外第四种,对上述观点加以综合,给出新的定义,也可以称为综合定义,将法治国家定义为民主国家,保障法的统治、法律至上、所有人在法律和法庭面前平等,承认和保障人的权利和自由,国家政权以分为立法、行政和司法权为组织基础。[18]
  关于法治国家,当代法学家勃伊佐娃(В. В. Бойцова)和涅尔谢香茨的定义也较具有代表性。前者以个人权利和自由保护为基础,认为法治国家乃是为了保障公民的权利、自由和合法利益而运行于法律基础之上的国家权力机制总和。后者则从公共权力活动和组织角度,将法治国家定义为公共政治权力及其与作为法律主体的个体相互关系进行组织和活动的法律形式。上述定义被认为准确体现了法治国家的含义和理论构想。[19]
  对上述有关法治国家的不同定义,孔德拉舍夫(А. А. Кондрашев)教授进行了深入分析,并在此基础上给出了自己的定义。他认为,将国家与法联系起来或国家受法制约的观点是错误的。如果承认这种观点,希特勒德国也可称为法治国家,因为国家权力是按照帝国议会制定的法律运行的。他认为,真正的法治国家首先应当建立在公正和平等标准的基础之上,受到公民社会(гражданское общество)的广泛监督,并以公民社会为依托。其次是公民有效实现个人的权利和自由,拥有各种保护这些权利和自由的机制以及能够对国家及其公职人员的活动实施有效监督的社会团体(独立媒体、政党、社会组织、工会)。在法治国家中,由公民组建的社会团体能够独立开展活动,没有国家参与,不受国家压制。法治国家的核心思想是人权具有最高价值、维护人的自治及其尊严;国家仅仅是为满足和维护人的自然权利而存在的团体组织,任何国家利益总是派生于维护个人的自然权利价值。另外,容易被人忽视的是人们的权利意识。公民应重视个人的权利价值,积极运用自己的主体权利,而非诉诸古老的实践和私力救济(自行审判、诉诸黑社会组织解决纠纷)。公民应当清楚地意识到,任何对个人权利的侵害,无论是来自其他公民还是国家或商业组织,都不要选择放弃而无所作为。每个公民都要知道自己的权利所在和法律规范,并学会加以运用,而非放弃权利和维护权利的法律武器。但社会现实不能令作者感到满意,“令人感到遗憾的是,正是对自己权利的无知和对能够通过诉诸法院维护自己权利的不信任才产生了俄罗斯人所固有的法律虚无主义倾向。”最后,作者给出了自己的法治国家定义:法治国家是由社会组成的,建立在自由选举、权力分立、司法独立原则基础之上,为实现和保护每个公民的权利和自由,并由公民社会团体予以监督的公共权力组织。[20]
  综上所述,俄罗斯法治国家理论的实质在于约束国家权力和保护人与公民的权利和自由。约束权力的首要原则是分权制衡,即孟德斯鸠在《论法的精神》中详加论证的三权分立——以权力制约权力。其次是法的统治和法律至上,防止国家权力机关及其公职人员滥用手中的权力侵害个人的权利和自由。保护个人权利和自由是法治国家的第一要义,是一个国家存在具有正当性的道义基础。因为法治国家思想的本质是“国家为了具体的人。”[21]而这一切,都需要一定的制度安排予以落实。
  三、权力制约
  《俄罗斯联邦宪法》第1条即宣布俄罗斯为联邦制民主“法治国家”,并在第一章中规定了法治国家的基本原则,包括俄罗斯公民的权利和自由;国家保障实现其公民权利和自由的义务;国家活动受到俄罗斯公民的权利和自由的限制;组建能够为实现俄罗斯公民权利和自由提供若干保障的公民社会;施行国际法优先和人权高于主权原则,让渡部分国家司法主权。宪法还规定了实现和维护法治国家的方式,规定了最高权力机关的选举和人民直接管理(选举总统)和间接管理(国家杜马、联邦主体杜马、自治地方的代表机关)以及权力分立原则。[22]
  按照《俄罗斯联邦宪法》第10条的规定,俄联邦国家权力分为立法权、执行权和司法权。立法权、执行权和司法权机关各自独立。这是典型的三权分立。紧接着的第11条第1款规定,俄罗斯联邦的国家权力由俄罗斯联邦总统、联邦会议(联邦委员会和国家杜马)、政府和法院行使。
  在这里,联邦会议(议会)行使立法权,政府行使执行权,法院行使司法权,三权的划分明晰清楚,没有问题。问题出在俄罗斯联邦总统上。按照宪法的这一规定,国家最高权力的行使分为四个主体,即总统、议会、政府和法院。按照职权划分,总统通常应归属于执行权,和联邦政府为同一权力行使主体。但宪法并未明确规定总统属于哪一权。同时宪法规定总统为国家元首,享有执行权和部分立法权,并作为人权与宪法的保障(第80条),在宣誓就职的誓词中重申要“尊重和维护人与公民的权利和自由”(第82条)。由于对法官的任命权,实际上对司法权的行使也产生一定的影响。这就为普京多年执政所形成的威权体制奠定了宪法基础。总统的权力并非第四权,而是凌驾于三权之上的更高权力。这在制度上无疑会消减权力的制约功能。
  俄罗斯联邦会议是俄罗斯的议会,为国家权力的立法机关,其法律地位规定于宪法的第5章,其职能由国家杜马(下院)和联邦委员会(上院)行使。联邦会议是常设机关,两院分署办公,仅在听取总统国情咨文、宪法法院咨文和外国领导人演讲时才合为一处(《宪法》第100条)。议会的立法职能主要由下院,即国家杜马行使。自1994年1月14日召集第一届国家杜马开始,至2016年本届国家杜马开始工作,目前已经召集7届。经过各届国家杜马的努力工作,俄罗斯立法发展迅速,在很短的时间内即完成较为完备的立法体系。
  在俄罗斯联邦,虽然除全民公决通过的现行宪法(1993年宪法)之外,全部联邦法都是由国家杜马制定通过的,但要完成整个制定程序使法律生效,还需要上院联邦委员会的赞同和总统的批准。立法、行政、司法三权的关系与其说各自独立,毋宁是相互制约。
  国家杜马除行使立法权之外,还对司法权和执行权行使监督职能。
  国家杜马监督权能之一是参与任命或选择执行权各类机关的公职人员,首先是联邦政府的组成或辞职。国家杜马根据联邦总统的提名批准联邦政府总理人选。虽然政府的组成是总统根据政府总理提名任命副总理,但国家杜马可以通过决定总理人选或解决政府信任问题而影响政府的人员构成。应当指出的是,按照俄罗斯的宪法模式,在总统与国家杜马关于联邦政府组成、辞职和责任的相互关系中,总统占有明显的优势。国家杜马批准政府总理人选实际上仅针对总理人选本身,因为如果总统在提名三次均遭反对之后,总统可以解散国家杜马,直接任命总理而无需经过国家杜马同意。
  此外,国家杜马可以直接组建或参与组建国家机关。按照法律规定,国家杜马任免中央银行行长、审计委员会主任和半数的审计人员(另半数审计人员由联邦委员会任命)、人权全权代表。
  来自议会方面对执行权力活动进行监督的特别宪法性法律形式是对联邦总统的弹劾制度。议会两院均需参与对总统的弹劾程序,国家杜马负责对总统提出指控,而由联邦委员会最终做出解除联邦总统职务的决议。
  国家杜马的实质监督权能是通过联邦预算,并听取和批准联邦政府的执行报告。国家杜马的特定监督职能还包括国际条约的批准。
  最后,国家杜马对执行权的监督形式还有对联邦总统和政府的规范性文件向宪法法院提出审议的程序。国家杜马和五分之一以上的议员有权向宪法法院提出审议申请。
  相对而言,司法权在三权结构之中向来都是属于较弱的一个权力分支。因此,俄罗斯国家杜马与司法权之间更多体现的不是监督而是制约关系,即立法权要受到司法权的制约,而非相反。这主要体现在司法机关对立法机关制定的法律进行违宪审查,并部分分享立法机关的法律创制功能。

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