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【期刊名称】 《当代法学》
2014年孟加拉国与印度孟加拉湾划界案评述
【副标题】 兼论对中菲南海仲裁案的启示【作者】 姚莹
【作者单位】 吉林大学行政学院政治学{博士后研究人员},吉林大学法学院{副教授,法学博士}
【中文关键词】 仲裁庭;孟加拉湾;海域划界;南海【期刊年份】 2015年
【期号】 4【页码】 149
【摘要】

根据《联合国海洋法公约》第287条和附件七组成的仲裁庭于2014年7月7日就孟加拉国与印度之间孟加拉湾海域划界案作出裁决。由于该案五位仲裁员中的三位同时也是南海仲裁案的仲裁员,加之该案裁决在地图在划界中的作用、低潮高地的法律地位、等距离线划界方法的法律地位、200海里外大陆架划界等方面与中国的立场和主张存在差异,并可能对南海仲裁案的仲裁结果产生重要影响,值得我们认真研究。

【全文】法宝引证码CLI.A.1242233    
  根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第287条和附件七组成的仲裁庭于2014年7月7日就孟加拉国与印度之间孟加拉湾海域划界案作出裁决。仲裁庭一致认定其对孟加拉国与印度之间的陆地边界终点的位置、领海划界、专属经济区与大陆架划界问题拥有管辖权。依据4:1的多数表决结果,仲裁庭确定了两国之间领海、专属经济区与200海里内及200海里外大陆架的界限。
  该案五位仲裁员中有三位是中菲南海仲裁案的仲裁员,分别是Rüdiger Wolfrum (德国籍,本案首席仲裁员)、Jean - Pierre Cot (法国籍)、Thomas A. Mensah (加纳籍,也是中菲南海仲裁案首席仲裁员),并且孟加拉国律师团队构成中有几个关键人物同时也是菲律宾律师团的组成人员,包括Paul S. Reichler、Lawrence H. Martin、Alan Boyle及Philippe Sands QC。[1]虽然该案中当事国的仲裁请求与菲律宾的仲裁请求表面上并不相同,但实质的争议焦点具有相似性,[2]因此,该案裁决以及孟加拉国的仲裁请求及其理由对于中国预测南海仲裁案的裁决结果并采取相应的应对措施具有重要的借鉴意义。
  一、案件基本脉络及仲裁庭的裁决
  孟加拉湾位于东北印度洋,面积约为220万平方公里。孟加拉湾被印度、孟加拉国、缅甸和斯里兰卡四国环绕,孟加拉国和印度的争议海域位于孟加拉湾北部。
  孟加拉国与印度之间的争端自英属印度根据1947年联合王国颁布的《印度独立法案》(下文简称《法案》)分立为印度和巴基斯坦两个国家时即已开始。《法案》第二部分特别强调,新设立的东孟加拉邦成为巴基斯坦的一部分,而西孟加拉邦则依然作为印度的组成部分。《法案》第三部分划定了东孟加拉和西孟加拉的临时边界,并在这一部分第三段中明确规定最终界线由印度总督任命的边界委员会裁定。[3]边界委员会于1947年6月30日成立,主席由西里尔·拉德克里夫爵士(Sir Cyril Radcliffe )担任,任务是划分东孟加拉和西孟加拉的边界。1947年8月13日委员会提交了报告,在报告的附录A中委员会描述了东孟加拉和西孟加拉之间的边界,并在其附录B的地图中描绘了这条界线,该报告又被称为拉德克里夫裁决(Radcliffe Award)。[4]
  1971年3月26日,孟加拉国宣布从巴基斯坦独立,并继承原东巴基斯坦的领土及领土边界。由于孟加拉国与相关邻国之间并未达成任何有关海域划界的协议,因此孟加拉国希望通过国际司法或仲裁方式解决与相关邻国之间的海域划界问题。[5]
  本案争端双方孟加拉国与印度均同意根据拉德克里夫裁决确定双方陆地边界的终点,并将该终点作为海域划界的起点,双方也同意适用《公约》第15条、第74条和第83条作为海域划界的依据,但是双方对拉德克里夫裁决的解释、陆地终点的具体位置以及《公约》第15条、第74条和第83条的解释与适用问题存在争端。[6]从1974年开始,孟加拉国与印度已经就双方在孟加拉湾的海域划界问题举行了11个回合的谈判,但始终未达成协议。2009年10月8日,孟加拉国根据《公约》第287条和附件七对印度提起强制仲裁。由于本案双方当事国均未根据《公约》第287条第3款作出声明[7],也未根据第298条作出排除强制程序的声明[8],意味着当事国接受《公约》附件七的强制性仲裁程序。根据《公约》第283条,缔约国有交换意见的义务。虽然印度认为双方有关海域划界问题的谈判已经接近达成协议的阶段,但是它并未主张孟加拉国的行为违反了《公约》第283条,[9]也未反对仲裁庭对本案行使管辖权。[10]仲裁庭由此认定孟加拉国符合《公约》有关提起强制性仲裁的规定,仲裁庭对争议事项具有管辖权。
  仲裁庭认为关于200海里外大陆架划界的国际法十分有限。另外,仲裁庭考察了巴巴多斯诉特立尼达和多巴哥案、孟加拉国和缅甸海域划界案、尼加拉瓜诉洪都拉斯陆地与海洋边界案有关200海里外大陆架划界的相关论证与处理方式。虽然在本案中,根据大陆架外部界限委员会的工作,孟加拉湾200海里外大陆架的界限尚未确定,但仲裁庭根据2012年孟加拉国和缅甸海域划界案的推理过程得出结论:仲裁庭没有理由在大陆架双边划界中将自己的管辖权限制在200海里内。仲裁庭强调,《公约》第76条体现的是单一大陆架概念,这一观点被第77条所确认。根据第83条,在大陆架划界过程中,也并未区分200海里内还是200海里之外的大陆架划界。总之,大陆架划界和大陆架外部界限的确定二者相互补充。[11]最终,仲裁庭在确定了两国陆地边界终点的基础上,运用“等距离线/相关情况”方法为两国领海、专属经济区、200海里内大陆架以及200海里外大陆架划定了界限。
  二、两国争议焦点与仲裁庭的意见
  (一)两国陆地边界的终点
  孟加拉国与印度均同意根据拉德克里夫裁决确定双方陆地边界的终点,但是该裁决并非由边界委员会五位成员一致作出,而是由主席拉德克里夫爵士一人作出的,同时该裁决的表述存在模糊之处,争端双方由此对该裁决表述的两国陆地边界终点的位置存在不同理解。
  1.如何理解拉德克里夫裁决附录A的相关规定
  与本案双方争议直接相关的是拉德克里夫裁决附录A第8段中列出了两国陆地边界线的末段,即“这条线应向南沿着库尔纳地区(Khulna)和帕甘纳斯24(24 Parganas)地区之间的边界直达孟加拉湾为止”[12],而这段界限直接来源于1925年孟加拉总督的第964号通知[13]。拉德克里夫裁决附录B是一份标绘着边界委员会所确定的两国之间陆地边界的孟加拉地图。但是拉德克里夫爵士在其介绍性报告中指出,该地图“只是用作说明目的,如果该地图标绘的边界与附录A对边界的描述不一致,以附录A为准”[14]。由此,双方对附录A的解释产生了分歧。
  关于如何解释拉德克里夫裁决附录A确定的界限所依据的第964号通知中有关“for the time being”的含义时双方存在分歧,由此导致了本案当事国对请求仲裁庭确定的陆地边界的终点是1925年时确立的终点,还是之后随着河道变化而改变了的终点。
  孟加拉国承认,陆地领土的边界随着河道的变化而发生了改变,但是它认为当1925年第964号通知被并入拉德克里夫裁决时,陆地边界就不再改变了,即1947年8月是一个关键时刻,从这一刻起,两国间的陆地领土边界以及陆地领土边界的终点位置都已经确定下来,任何发生于其后的河道变化都不能改变业已确定的边界。[15]为支持这一观点,孟加拉国援引了印度诉巴基斯坦边界争端仲裁案的裁决。由于该案仲裁庭内部意见不统一,最后裁决依据首席仲裁员的意见作出。该案仲裁裁决明确指出,当1947年8月12日拉德克里夫裁决作出时,两国之间的边界就已经被固定下来。[16]印度认为,“for the time being”应该理解为河流边界应该在划界时才能确定,除非拉德克里夫裁决已经清楚地确定了边界的位置,然而事实并非如此。另外,孟加拉国所援引的印度诉巴基斯坦边界争端仲裁案的裁决是首席仲裁员独自作出的,印度本身反对这一观点。更何况首席仲裁员在作出裁决的同时也阐明,“如果划定印度与巴基斯坦在这一地区的边界被证明是不可能的,那么该边界……应该按照划界时的河流主航道中心线来确定,而不是拉德克里夫裁决中规定的日期”[17]。
  2.关于地图的证据效力问题
  为了支持各自对拉德克里夫裁决的解释,争议双方使用了不同的地图用来说明陆地边界终点的位置,而每一方都质疑对方所依据的地图的证据效力。

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  印度提供了经过认证的拉德克里夫地图副本,但孟加拉国否认其真实性。孟加拉国进一步指出,即便这一地图副本是真实的,仲裁庭也不能依据这一地图副本确认两国陆地边界的精确位置,理由包括四点:第一,该副本缺乏足够的精确性;第二,拉德克里夫裁决自身规定其对边界的描述是具有权威性的,而地图只是说明性的;第三,该地图绘制的河口区域不准确;第四,小比例尺的地图不适宜进行划界。[18]这里,仲裁庭注意到,在1944年孟加拉绘图办公室在绘制拉德克里夫地图时并没有意识到它绘制的这张图未来可能构成一条国家边界。[19]印度指出,拉德克里夫地图是作为整体的拉德克里夫裁决的组成部分,是可以作为对于边界的真实的、权威的说明而被接受的,并且援引布基纳法索与马里边界争端案中关于地图证据价值以及地图可能获得法律效力的相关论证作为支撑,即“当地图附属于官方文本时,它们构成一个整体”[20]。
  争议双方随后又就什么时候的地图可以具有证据效力产生分歧。孟加拉国认为应当确定关键日期,关键日期当时的或之前的地图可以作为证据。1947年拉德克里夫裁决作出的时刻应被确定为关键日期,因此孟加拉国提供了1931年印制的英版海图859作为证据。孟加拉国认为英版海图859是最权威的海图,因为它在1947年作出的拉德克里夫裁决时是可被参考的。同时英版海图859提供了足够多的细节使得根据英版海图859确定陆地边界的终点变得可能。而孟加拉国认为印度依据的拉德克里夫地图“只是描述了陆地边界的路线,但并未给出具体坐标。它告诉我们如何去找到陆地边界的终点,但是它并没有告诉我们终点在哪里。”[21]在贝宁与尼日尔边界领土案中,国际法院依靠与关键日期同时期的证据来确定边界。[22]在卡西基里和色杜杜岛案中,虽然国际法院最终使用了现代文件作为证据,但只是因为争端双方都认为河道“在那段时间一直保持了相对的稳定性”。[23]印度反对孟加拉国以英版海图859作为证据并质疑这张海图的精确性以及与本案的相关性。印度随后对孟加拉国关于只有与关键日期同一时期的海图可以作为证据,而之后的海图则不能作为证据的观点提出质疑,认为如果陆地边界的终点在相当长的时间内没有变化,那么使用之后的地图证据更为可取并应加重其证据分量,因为这种地图是能够证明事实的更好的证据。同时印度认为孟加拉国对卡西基里和色杜杜岛案判决的解读有误,并且质疑孟加拉国引用贝宁与尼日尔边界领土案与本案的相关性。[24]
  3.仲裁庭关于陆地边界终点的决定
  由于两国在如何解释拉德克里夫裁决上存在争议,致使它们分别提出了不同的陆地边界终点位置。仲裁庭会依据拉德克里夫裁决并考虑当事国各自主张来确定两国陆地边界终点的位置。
  孟加拉国与印度就如何解释1925年第964号通知以及1947年拉德克里夫裁决中“for the time being”这一表述存在极大争议,仲裁庭承认它的含义是模糊的,既可指“当时”,也可指“随时”,即“流动的”边界线。在这个问题上,仲裁庭支持了孟加拉国的主张:“for the time being”应理解为“当时”。界河河道中间线应该是1947年作出拉德克里夫裁决时的中间线所处的位置,而不是在这之后发生变化了的位置,因为没有证据表明当时确定这条界限是不可能的。[25]
  仲裁庭注意到,利用河流的活动在解释拉德克里夫裁决过程中没有起到作用,没有任何一方当事国提供有关航行历史或其他有关河流利用方面的证据,特别是在1947-1951年之间。当涉及历史性航行时,争端当事国都没有提供更多的细节。
  基于上述分析,法庭得出结论:界河河道中间线应该是1947年作出拉德克里夫裁决时的中间线所处的位置,同时应该考虑拉德克里夫裁决已经将第964号通知的内容包括其中。确定陆地边界终点在关键日期时的位置,需要参考1947年时的“领土照片”[26]。法庭不能排除这样一种可能的先验:存在于关键日期之后的地图、研究成果和其他文件可能对建立、运用保持占有原则具有相关性,它们体现了当时的情形。在布基纳法索与马里边界争端案中,法院指出,在任何情况下,鉴于保持占有原则目的在于冻结领土主权要求,[27]验证国家获得独立之后的文件不能修改关键日期时的“领土照片”,除非这一文件清楚地表明当事国同意进行这样的修改[28]。所以,本案仲裁庭确定陆地边界的终点根据1947年的信息以及其后补充的其他信息。
  为了证明自己对拉德克里夫裁决的理解是正确的,争端当事国使用了不同的地图。仲裁庭主张地图应该有助于确定陆地边界终点在1947年时的位置,因此,应以1947年时的地图为准(关键日期)。如果无法提供此时的地图,则仲裁庭考察了三份地图,最终仲裁庭使用了拉德克里夫地图。虽然这份地图不够精确,无法断定河流主河道中间线,但并不代表拉德克里夫爵士在作出裁决的时候没有其他足够的信息作出判断。这份地图一定使用了其他比英版海图859更接近关键日期的地图。仲裁庭认为,只关注拉德克里夫裁决的文字表述而没有给附带的地图以足够的关注是不可以接受的。[29]
  (二)基点的选择
  1.双方的争议
  虽然孟加拉国与印度对海域划界的方法存在争议,但是它们都提供了不同的基点作为划出一条临时的等距离线的起点。
  印度提供了9个基点,孟加拉国反对其中的7个。孟加拉国认为I -1、I -2、I -3、B -3和B -4属于低潮高地,不适宜作为基点,尤其以对I -1和I -2的反对意见最为强烈。I -1和I -2都位于南达尔帕蒂岛/新穆尔岛(South Talpatty/New Moore Island)上,孟加拉国指出该岛自20世纪80年代晚期或90年代早期已经永远位于水面以下了。孟加拉国举出一系列国际法院的案例反对使用低潮高地作为基点。孟加拉国指出,在卡塔尔诉巴林案中,国际法院认为如果低潮高地位于双方主张的重叠区内,为了划出一条等距离线的目的,其必须被忽略;在孟加拉国和缅甸海域划界案中,争端当事国都尊重了不将低潮高地作为基点来划定领海界限这一实践作法。[30]至于南达尔帕蒂岛/新穆尔岛的主权归属问题,孟加拉国认为只有在领海划界之后才能确定,即由低潮高地所在的领海的沿岸国享有主权。[31]孟加拉国还提及了尼加拉瓜诉哥伦比亚案中国际法院认为“低潮高地不能被据为领土”[32]以及在马来西亚诉新加坡案和尼加拉瓜诉洪都拉斯案中国际法院拒绝裁定争议的低潮高地主权归属问题。[33]孟加拉国提及在仲裁庭进行实地考察时,这些基点均不可见。即便一些印度提供的基点不是低潮高地,包括B -1和B -2,孟加拉国认为其受到海洋的侵蚀依然缺少稳定性,并提出印度提供的基点是“任意而主观”的。[34]
  印度反驳孟加拉国,认为使用低潮高地作为基点具有广泛的国际实践的支持,更举出了《公约》第13条[35]的规定。另外,印度列举了三点理由证明低潮高地并非总是“不可见”的,在实地考察时没有看到这些基点的原因是多方面的:首先,实地考察那一天刚好赶上了小潮;其次,南达尔帕蒂岛/新穆尔岛只有在早晨和晚上6:30才可见,而实地考察错过了这两个时间点;最后,实地考察那一天恶劣的气象条件也是导致这些基点在当时“不可见”的原因。另外,印度认为,国际法院在一些案例中,例如卡塔尔诉巴林案中国际法院否认低潮高地作为划界的基点主要原因在于存在领土主权争端,而这一情况在本案中并不存在。[36]
  2.仲裁庭的意见
  仲裁庭分别总结和评价了双方的观点,并决定依据国际社会习惯作法,考察双方提出的基点,作出自己的决定。[37]
  本案中,争议双方都不同意使用直线基线,而是通过各自提供基点,由仲裁庭根据这些基点为两国划定海洋边界。根据《公约》第13条,低潮高地可以被用作基点。但该条主要是为了解决领海宽度的测量问题,并不能用低潮高地来解决海岸相邻或相向国家海域划界问题。在黑海案中,国际法院对基点的选择有过详细的论述,主要观点是要使基点最接近要划界的海域,为了划定一条单一目的的界限,法院可以在一定程度上偏离当事国所提出的基点。为了划一条等距离线,法院可以自己选择基点,但要注意这样的一条等距离线必须依据客观地理条件和双方海岸向海洋一面的基点。[38]仲裁庭认为,根据黑海案,基点至少是一个海岸上突出的点,因此它认为印度提出的南达尔帕蒂岛/新穆尔岛在高潮时位于水下,不适宜作为本案中的基点。[39]
  (三)海域划界的方法和相关因素
  双方同意划界的第一步是确定一条等距离线,但是它们的分歧在于是完全依照等距离线还是在相关情况影响下使用角平分线方法。
  1.等距离线方法的适用
  孟加拉国认为国际法不存在一个假定支持等距离线规则,这种规则的运用主要是出于实践中的便利和适用上的确定性。国际法院在北海大陆架案中明确指出:“这种方法可能会导致不公平的结果。”[40]从北海大陆架案以后,只有两个案件完全基于纯粹的等距离线,而其他的案件或者使用了调整后的等距离线,或者完全抛弃该方法而使用了其他的方法。最晚近的两个案件——孟加拉缅甸划界案和尼加拉瓜诉哥伦比亚案——在裁决中都使用了等距离线/相关情况方法,但最终的划界结果都严重偏离了等距离线。[41]
  印度认为在《公约》第74条和第83条中并没有规定具体的划界方法,但是国际法的发展支持了等距离线方法。它引用了圭亚那诉苏里南案指出,近20年国际法院或法庭在海域划界案中的裁决明确了等距离线的角色。而且最新的国际司法实践尼加拉瓜诉哥伦比亚案也并未偏离等距离线。印度认为,孟加拉国关于海岸线不稳定和凹陷的主张并未使得使用等距离线方法不适当。印度强调,不应混淆相关情况与导致等距离线的适用不可行的因素。[42]
  2.角平分线方法的适用
  孟加拉国依据尼加拉瓜诉洪都拉斯案认为这种方法关注宏观地理情况,而不是微观地理特征。它指出在几个海域划界案中国际法院或法庭都使用了角平分线法,例如缅因湾案。在尼加拉瓜诉洪都拉斯案中,法院发现角平分线方法是在等距离线方法不可能或不适当的情况下的一种可行方法。为了支持这一观点,孟加拉国还引用了法院在尼加拉瓜诉哥伦比亚案中的论述。同时引证了几内亚诉几内亚比绍案中由于海岸凹陷,导致仲裁庭拒绝使用等距离线方法。它同时认为,尼加拉瓜诉洪都拉斯案的情况与本案有诸多相似,因此使用角平分线方法是适当的。[43]
  印度认为现代国际法有关海域划界最权威的案例应该是黑海案。在该案中,法官质疑几内亚诉几内亚比绍案,认为该案只是一个特例,没有被随后的案例所遵循。缅因湾案之所以没有使用等距离线方法的原因在于使用该方法用到的基点存在主权争议。国际法的决定性趋势是国际法院或法庭更关注海域划界的客观性和可预测性。在尼加拉瓜诉哥伦比亚案中,国际法院拒绝了尼加拉瓜偏离等距离线的主张,法院指出,不同于尼加拉瓜诉洪都拉斯案,本案

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