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【期刊名称】 《法学杂志》
对职务犯罪预防工作的思考
【副标题】 以有效实施《联合国反腐败公约》为视角
【英文标题】 Thinking About Prevention of Crime By Taking Advantage Of Duty
【作者】 慕平【作者单位】 北京市人民检察院
【分类】 犯罪学
【中文关键词】 《联合国反腐败公约》 职务犯罪 预防 思考
【期刊年份】 2007年【期号】 4
【页码】 82
【摘要】

我国是《联合国反腐败公约》的缔约国。《公约》提出或确认了若干反腐败的措施。本文将结合《公约》关于反腐预防的规定,探讨检察机关预防职务犯罪的三个问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.181068    
  一、职务犯罪预防的必要性及预防策略
  正如《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)序言对腐败危害的分析所揭示的,腐败破坏民主体制、价值观、道德观和正义,危害可持续发展和法治。研究表明,腐败对发展中国家或处于转型之中的国家危害更大[1]。我国是处于社会主义初级阶段的发展中国家,面临着体制改革的巨大压力,这种发展的阶段性特点与腐败行为的大量出现密切相关。嫌疑人外逃成为一种现象,造成了国家财富的大量流失。因此,腐败不单是法律层面的问题,也直接关系到一国的廉正制度,影响到政府的公信力。特别在当前构建社会主义和谐社会的目标下,公职人员的廉正行为对于发挥宏观调控、政策导引,确保可持续发展具有重要意义。借助《公约》搭建起的“全球性框架”[2],加强反腐败机制建设,加强反腐国际合作,以遏制腐败现象是现实而紧迫的选择。
  在宗旨声明(第1条)中,《公约》虽然首先提示其功能在于促进和加强全球反腐的各项措施,继而倡导国际合作但最终的落脚点却在缔约国国内的反腐制度建设上。“预防”为先,注重事前控制,“更强调对腐败犯罪实施综合预防战略。这是公约的基本理念”[3]。“打击”只应作为一种威吓或者事后的补救,隶属于对腐败的控制体系。因此,各缔约国廉正制度及公共管理的透明、问责才是反腐的基础性要素。在这个意义上,国际合作及技术援助不过是辅助各缔约国完善反腐机制和构建全球反腐网络的润滑剂。从我国反腐的发展史来看,也印证了《公约》的论断。从1952年的《中华人民共和国惩治贪污条例》一直到上世纪九十年代初,惩治与打击处于职务犯罪预防的中心地位。1991年检察机关的职务犯罪预防工作成为我国社会综合治理体系的组成部分。自此之后,以综合治理、综合预防为特点的控制腐败策略成为重点,较为典型的如党的十五大报告(1997年)和2005年中共中央发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。上述文件明确了“标本兼治,综合治理,惩防并举,注重预防”的总体策略。党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持与参与,形成了具有我国特色的反腐基本架构。在其中,法律起到了“保证”作用,更为基础的则是“教育”和“监督”。[4]
  总之,反腐应侧重于廉正制度、公共管理的完善,加强法治建设、推动社会参与,以综合预防为主,以打击为后盾。我国的反腐总体策略与《公约》反映出的反腐一般经验是相吻合的。
  二、职务犯罪预防模式的发展
  在职务犯罪预防机构建设上,起初检察机关的经济犯罪侦查与逮捕、起诉、监督是合为一体的,职务犯罪预防基本上附属于上述刑事诉讼行为,居于次要地位。20世纪90年代以后,检察机关将原先的经济检察部门提升为反贪污贿赂局,其职责中已明确含有预防的职能。2000年8月最高人民检察院专门设立职务犯罪预防厅2001年又将预防视角拓展到金融证券等八个行业和领域。从全国范围内看,腐败预防主体从分散的“各司其职”开始集中化,趋向于构建一个统一的领导机构来协调各机关(单位)的预防工作。检察机关在职务犯罪预防工作中取得了明显成效,发挥了主力军的作用。
  在职务犯罪预防模式上,经历了一个从个案预防到行业预防、系统预防到构建预防网络的发展历程,从其特征来看,对应着从事后预防到事前预防的转变。
  个案预防指在查办职务犯罪案件过程中,针对典型案件,认真研究分析产生职务犯罪的原因,找出发案单位在管理机制和制度上存在的薄弱环节,提出有针对性的检察建议,帮助其整章立制、堵塞漏洞。它附属于职务犯罪的刑事诉讼行为,具有事后预防的性质,因此,该职能往往与职务犯罪侦查部门结合在一起,不具有独立性。个案预防也是直接的和初级的预防,由于其富有针对性,发案单位常会从谏如流。例如2000年~2004年9月,北京检察机关共向发案单位发出检察建议828份,被采纳547份,纠正违法事项22件,[5]显示了极高的效率。自2002年职务犯罪预防部门独立于反贪(侦查)部门之后,也昭示着预防工作方式的整体变迁,即由侧重于个案预防向行业预防、由事后预防向事前预防的转变。我我我什么都没做
  腐败往往具有行业性的一般特点,如金融、城建、教育、工商、卫生、商贸、粮食、税收等均属于职务犯罪高发的行业,这种行业发案的共性带来了就行业或系统开展整体预防的工作方式,将个案的预防经验与行业相结合,总结出发案的一般规律,再推广到同一行业或同一系统中,可以实现预防关口的前移。事先预防的思路贯彻到个别项目上就演变为专项预防,如针对奥运场馆建设,北京检察机关与建设单位设立专门的预防领导小组,一起制定科学的工程管理制度,避免具体项目上的发案,该项目就成为“阳光工程”[6]。当专项预防的点、行业预防或系统预防的经纬组合起来,就构成了预防网络。预防网络是一种社会化的预防形式,检察机关在同级党委的领导下,各有关单位参与,形成了预防合力。如北京市人民检察院与国资委(行业主管部门)共同建立了涉及市属国资委系统130多个企(事)业单位,涵盖工业、建筑、商业、农业、外贸等众多行业的预防职务犯罪网络。目前,北京18个区县均建立了预防网络。
  从个案预防过渡到预防网络体现了职能部门逐渐与社会参与相融合,因此,在预防工作的开展上,手段渐趋多样化,如举办法制讲座、反贪展览、法律咨询、知识竞赛,开设反腐网站,将定点单位的纪检部门负责人设定为检察联络员[7]等,相关的媒体也成为传播反腐资讯的渠道。反腐公众认知的形成对于塑造腐败可耻的道德基础具有积极意义,它反过来也促进了预防关口的前移以及对腐败行为的揭举。与反腐社会基础的扩张相反,预防性反腐机构却呈现出集中的趋势,如预防网络的核心就是以地方党委为核心的“预防职务犯罪工作领导机构”。集中预防的意义在于协调各职能部门,提高了预防策略的执行力。总之,预防的自身属性决定了必然由事后的“亡羊补牢”向事先的“未雨绸缪”过渡,我国职务犯罪预防工作所呈现的模式变迁正是这一规律的反映。
  三、对职务犯罪预防工作的几点建议
  近年来,我国和世界很多国家一样都加强了职务犯罪预防工作,以期最大限度地控制和减少腐败现象的发生。但要真正实现《公约》所提出的防治腐败的目标仍需作大量的努力。
  1.进一步推动职务犯罪预防的法治化,加强外部专业预防。
  反腐败政策应当体现“法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉正、透明度和问责制的原则”。[8]法治居于诸原则之首,说明运动式地打击腐败不应成为常态,反腐败机制法治化是反腐工作的应然选择。但当前,反腐政策(尤其是预防)却由相关政策性文件确立,而且规定得比较原则、笼统。这一问题已纳入中央的规划,[9]并列出了制定与修订具体法律的名称,其内容涵盖了刑事法律、廉正制度等各个方面,与《公约》第3章及第7条、第8条大致相当。鉴于当前国际社会预防腐败犯罪立法呈现出“专门性和综合性并立”、“对反腐败机构授予权力和明确责任并重”的特点[10]

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