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【期刊名称】 《政法论坛》
论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径
【英文标题】 On Limitations of Legislation on Environmental Administration Mechanism of China and the Ways of Perfecting It
【作者】 王灿发【作者单位】 中国政法大学
【分类】 中国宪法【中文关键词】 环境保护;管理体制;立法
【英文关键词】 Environmental Protection;Administration Mechanism;Legislation
【文章编码】 1000—0208(2003)04—050—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 4
【页码】 50
【摘要】

我国现行的环境管理体制立法存在着立法体系不完善、立法内容存在交叉和矛盾、某些立法授权不符合科学管理的规律等问题。为此,我国应当加强对环境管理体制立法的研究,注意借鉴国外环境管理体制立法的经验,加快制定综合性的环境管理体制立法。应将各单行立法中关于环境管理体制的规定具体化,及时修订与实际不符的法律规定。在立法程序上,改变由管理部门起草立法的方式,遵循先立法后改制的原则。并且在立法中引入公众对环境管理机构的监督机制。

【英文摘要】

There exist some limitations in our current legislation on administrative mechanism of environment,such as the imperfectness of the legislative system,the overlaps and contradictions of different acts,the deviation of some authorized legislation from scientific administrative principles,etc To solve these issues,the following solutions should be focused:to strengthen the studies on legislation on environmental administrative mechanism;to refer to the successful experiences of the relevant foreign legislation;to expedite the legislation on comprehensive environmental administrative mechanism;to specify the provisions in specific legislation on environmental administrative mechanism;and to amend the laves not adapt to social demands As to the legislative processes,the mode of legal document that is drafted by administrative agency should be altered With the sequence of legislation and reforming administration,the legislation should be amended in advance and then administrative mechanism is reformed Finally,the supervision mechanism should be introduced to urge the environmental administrations to take their legal duties

【全文】法宝引证码CLI.A.115858    
  研究我国现行环境管理体制立法存在的问题,探讨健全和完善我国环境管理体制立法的途径,对于理顺环境管理体制,明确管理职责,提高环境管理效率和效果有着重要意义。
  一、我国现行环境保护管理体制立法存在的主要问题
  自1974年10月发布《国务院环境保护机构及有关部门的环境职责范围和工作要点》[1]后,我国有关环境管理体制的立法有了很大发展。特别是1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》甚至专门规定了一章“环境保护机构和职责”,[2]这在其他部门法中是很少见的。此后的每一部环境与资源保护立法中,也都有不同程度的关于管理体制的规定。这些立法规定对我国环境管理体制的构建、明确环境保护管理分工、保障环境保护行政管理机关有效行使职权、规范行政机关的管理活动、促进不同环境管理机构协调与配合起了十分重要的作用。但是,随着我国法制建设的不断完善,立法的不断增多,环境管理体制的立法却相对滞后,存在着许多与环境管理的实际需要不相适应的问题,亟需加以健全和完善。这些问题主要有:
  (一)环境管理体制立法体系不完善
  环境管理体制立法体系是由一系列有关环境管理体制法律、法规、规章等法律规范构成的相互关联和相互配合的完整法规系统。完善的立法体系最基本的特点是它的系统性、完整性和不同级别、层次及不同层次立法之间的相互协调和配合。但我国的环境管理体制立法却在这方面有很大差距。
  1.环境管理体制立法体系不完整。环境管理体制立法属于行政立法的范畴。从目前的立法来看,在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”,在地方也没有专门的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章中,甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律的专门明确的规定,所以环境管理机构经常处于变动之中,而且各地方也很不统一。有的地方设专门的环境保护局,有的地方则不设;有的让其他部门代管,有的则一个机构两块牌子。而且,每一次机构改革,许多地方,特别是市、县一级环保机构,都面临着裁减的威胁。从而大大影响了环境管理机构的稳定性。
  2.各种立法规定之间缺乏协调和配合。完善的环境管理体制立法,应是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括,行政法规的规定比较具体,而规章的规定只规定具体实施办法。但现有的立法,有时法律的规定特别具体,而规章的规定反而较抽象。比如,《海洋环境保护法》规定了“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前,必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求,但对国务院环境保护行政主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步作出规定。而《近岸海域环境功能区管理办法》这一规章却规定了“沿海省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要,对国家海水水质标准中未作规定的项目,可以组织拟订地方海水水质补充标准,报同级人民政府批准发布”这一本应由法律规定的行政机构的职能。
  3.单行立法对环境管理体制的规定过于简单。作为环境管理主要法律依据的各单行法律,如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等,本应对各部门的环境管理方面的职责作出比较具体的规定,以便于各部门各司其职,并相互配合。但实际上,目前有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于抽象、简单,特别是涉及到有关部门时更是如此,以至于使相关的执法部门认为自己只是一个摆设。比如,《大气污染防治法》第4条规定:“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责,对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这里的有关部门“根据自己的职责”和“在各自的职责范围内”对大气污染防治实施监督管理,不仅这些部门不知道到底自己怎样对大气污染防治实施监督管理,可能连立法起草者都不知道这些相关部门有什么管理职责,而只是一种立法的套话。其他的污染防治法和资源管理法都存在这种状况。
  4.规范性文件经常代替正式的立法。环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分,应当具有严肃性和相对的稳定性。反映在立法形式上,应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位。但我国关于环境管理机构的设置及其职责,往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构,或者将某一职权转归某一部门。这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突。
  (二)环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾
  仔细考察我国关于环境管理体制的立法,就会发现在不同的法律文件之间存在着相当程度的机构设置重复、职权交叉重叠、丰管部门与分管部门关系不明,甚至不同立法文件的内容相矛盾的问题。
  1.环境管理机构设置的重复。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的,而在这种变化过程中只注意对新机构的授权,不注意对原有机构及其相关职能的撤销,从而就发生了某些环境管理机构重复设置的现象。比如,在自然保护方面,国家环境保护总局设置有专门的自然保护司,而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实,野生动植物的保护,仅是自然保护的一个方面。这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠。在生物多样性保护方面,特别是在转基因生物的管理方面,国家环保总局作为生物多样性公约的国家联络点,设有专门的管理办公室,而农业部门也建立了相应机构。在环境监测方面,环保部门建立了从上到下的四级环境监测网,而其他部门,如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网,而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。
  2.不同环境管理机构职能的重复和交叉。除了机构的设置重复造成的职能的交叉与重叠外,还有不同部门的机构担负基本相同职能的状况。
  (1)规划职能的交叉和重叠。国家发展计划委员会的农村经济发展司具有“编制和实施全国生态环境建设规划”的职能,而国家环境保护总局也具有“组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划”的职能。一个要“编制和监督实施”全国生态环境建设规划,一个要“组织拟定和监督实施”生态保护规划,其重复和交叉是非常明显的。
  (2)监测职能的交叉和重叠。国家环保总局具有组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网、组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测、发放水污染物排放许可证的职能,而水利部的水资源水文司也有监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能。实际上,水质监测是整个环境质量监测的一个组成部分。国家海洋局也有“按照国家标准监测陆源污染物排海”的职能。排海的陆源污染物许多也涉及到入海河流,因此,实际上海洋局也对一部分河流水体进行质量监测。
  (3)保护职能的交叉和重叠。国家环境保护总局具有监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作,监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作的职能。国家林业局也有组织、指导森林和陆生野生动物类型自然保护区、森林公园的建设和管理,组织、协调全国湿地保护,组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作,起草防治荒漠化方面的综合性方针、政策及有关法规的职能。
  (4)污染纠纷处理职能的交叉。按照《水污染防治法》的规定,造成水污染事故的排污单位,由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门根据所造成的危害和损失处以罚款。造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事故的,分别由事故发生地的渔政监督管理机构或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。实践中,污染事故发生以后往往都伴随着环境污染损害赔偿纠纷。法律规定了渔政监督管理机构处理渔业污染事故的职责,却没有明确其处理渔业污染纠纷的职责。渔政监督管理机构认为其当然有处理渔业污染纠纷的职能,而环保部门认为既然没有明确渔政监督管理机构处理渔业污染纠纷的职能,那么,它就没有这种职能。环保部门既然已被明确有权处理水污染纠纷,那么渔业污染纠纷当然应由环保部门处理。从而发生两个部门都处理渔业污染纠纷或者遇到棘手的渔业污染纠纷相互推诿的现象。
  3.统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定,而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”,“某某、某某、 部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。到底怎样“统一?统一监督管理的部门对结合自己职责进行管理的部门可以提出什么要求?分管部门不履行职责时统管部门怎么处置?等等,都没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来,得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位,进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳,有了成绩尽是统管部门的,因而缺乏管理的积极性。另外,使分管部门不能很好行使监督权的另一个原因在于,立法中在规定统管部门的职责时,往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较具体,而对分管部门虽然有时规定一些监督检查权,但却不让分管部门参与审批、收费和处罚,这样就使得分管部门觉得自己的管理没有权威。比如《水污染防治法》在第1章第4条第3款规定:“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”但在具体管理规定中,除了在制定流域水污染防治规划和确定重要江河流域的省界水质标准时统管部门要会同水利部门外,对其他的几个协管部门到底在水污染方面能够管什么,完全没有涉及。新颁布的《防沙治沙法》也是如此。该法在总则第5条第2款规定“国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构,按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工,各负其责,密切配合,共同做好防沙治沙工作”,但在后几章的具体管理规定中除规定统管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划,报国务院批准后实施,各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测预报,发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时,应当及时报告当地人民政府,“沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门,应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理,在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时,必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求,防止因地下水和上游水资源的过度开发利用,导致植被破坏和土地沙化”这种义务性的规定外,就再没有这些分管部门的管理职权的规定。
  4.不同部门、级别和层次的立法规定相矛盾。法律有效执行的一个重要因素在于不同部门、级别和层次立法对同一管理对象的规定应当相互协调和一致。特别是关于管理机构的规定,如果授权不一,互相矛盾,就会影响法律的权威,也影响法律的执行和遵守。综观我国关于环境管理体制的规定,时常会出现不同部门的规章相矛盾、不同级别和层次的立法不一致的现象。比如,1986—年的《矿产资源法》[1]规定,开采矿产资源由地质矿产主管部门颁发许可证,同时国务院颁发的行政法规也明确地下水(包括矿泉和地热水),都属矿产资源。[2]而1988年的《水法》规定,抽取地下水应当向水行政主管部门申请取水许可证。[3]那么,仅从地下取水,就要申请两个许可证。而且按照规定,既要缴纳矿产资源补偿费,又要缴纳水资源费。在河道采砂也是如此,按照国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》的规定,采砂者要缴纳矿产资源补偿费,而按照水利部、财政部、国家物价局颁发的《河道采砂收费管理办法》的规定,在河道采砂的,要缴纳河道采砂管理费。该问题,经国家编委协调虽然暂时解决了重复收费的问题,但地下取水重复发证的问题仍然没有解决。问题的症结在于没有从立法上彻底解决这种问题。
  再如,《环境保护法》规定“国务院环境保护行政主管部门制定国家质量标准”,“国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家污染物排放标准。”然而,《标准化法》规定:“国家标准由国务院标准化行政主管部门编制计划,组织草拟,统一审批、编号、发布。”不过,《标准化法》及其实施条例在作出这一规定后,都有一款“法律对国家标准的制定另有规定的,依照法律的规定执行。”但在《环境保护法》和《标准化法》的实施过程中,环保部门和标准化部门产生了分歧。环保部门认为,法律规定环境质量标准和污染物排放标准由其制定,当然就包括起草、批准和发布,而且与质量标准相配套的基础标准、方法标准和样品标准当然也在其制定的权限内。而标准化部门则认为,法律只规定环保部门“制定”环境质量标准和污染物排放标准,那么就不包括发布的权力,而且环保部门只能制定环境质量标准和污染物排放标准,而无权制定其它标准。这种认知的分歧,在环境标准样品标准还没有大量制定的时候,尚没有形成大的冲突,从20世纪70年代末到1997年,都是由国家环境保护总局起草、批准和发布各类国家环境标准,包括基础标准、方法标准和样品标准,国务院标准化部门只负责标准的编号。但从1998年开始,由于两个部门在环境标准样品标准制定权方面的冲突,导致国家技术监督局对国家环保总局发布的标准不再给予“GB”的统一编号,因此国家环保总局只能发布环保局自己编号的

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