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【期刊名称】 《政法论坛》
论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法
【英文标题】 On Special Legislation of Enviromental Disputes Settlement and Compensation for Environmental Damages
【作者】 王灿发【作者单位】 中国政法大学
【分类】 中国宪法【中文关键词】 环境纠纷;环境损害赔偿应法;环境诉讼
【英文关键词】 Environmental;Dispute;Compensation for Environmental Damages;Legislation;Environmental Action
【文章编码】 1000—0208(2003)05—018—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 5
【页码】 18
【摘要】

环境纠纷的日益增多和公民环境维权意识的不断提高,需要制定专门的立法解决环境纠纷和维护公民的环境权利。该立法的制定不仅有利于环境法体系的完善,而且也可以在一定程度上弥补民法和民事诉讼法的不足。国外已经有环境纠纷处理和损害赔偿专门立法的成功经验可供借鉴。我国的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法应当采取实体和程序一体的立法模式,并着重规定在环境纠纷处理和环境损害赔偿方面所涉及的一些特殊问题。

【英文摘要】

The legislation on resolving environmental disputes and environmental damages need to be promoted for protecting the environmental rights of the citizens as the disputes are more and more and the consciousness that the citizens protect their environmental rights is rising day by day The legislation not only is benefited of perfection of in environmental law system but also it can supply the gaps of civil law and civil procedure law at a certain extent There have already been some successful practices of special legislation on resolving environmental disputes and environmental damages abroad to be used for reference The model of legislation on resolying environmental disputes and environmental damages in China should be the model of combining the substantial law with procedure law,and the legislation shall focuses on some special issues on resolying environmental disputes and environmental damages

【全文】法宝引证码CLI.A.115816    
  随着我国环境问题的日益加剧和人们环境意识及维权意识的增强,环境纠纷也越来越多。但由于我国的环境立法长期以来重行政轻民事,使得环境纠纷处理和环境损害赔偿方面的立法很不健全,从而导致许多环境纠纷长期得不到合理解决,使污染受害者的合法环境权益得不到维护,进而使矛盾激化,在一定程度上影响了社会的安定。全面建设小康社会的目标必然包括人们生存环境的改善和环境权益的维护,因此探讨如何通过健全环境纠纷处理和环境损害赔偿立法的方式来维护公民环境权益,将有着十分重要的现实意义。
  一、制定环境损害赔偿法的现实必要性
  立法的必要性是由现实社会关系调整的必要性和有关立法的不适应性决定的。虽然近20年来我国的环境立法发展很快,且已初步形成了我国环境保护法的体系,为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据。然而,随着市场经济的发展和公民环境意识的提高,仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要,而应与时俱进,发展环境民事立法。目前最急需的就是要起草制定环境纠纷处理和环境损害赔偿的立法。其现实必要性表现在以下几个方面:
  (一)环境纠纷不能及时有效地解决已经在很大程度上影响了社会安定
  据国家环境保护总局的统计,因环境问题引起的纠纷,仅投诉到环保部门的,2001年就超过了40万件{1} (P.681~682)。这些纠纷绝大多数都涉及到要求排污者停止污染、赔偿损失。但由于我国没有环境纠纷处理和损害赔偿的专门法律,各级环保部门和人民法院在处理这类纠纷时无法可依,就使得许多环境纠纷长期得不到妥善解决,从而导致了许多因环境污染问题而越级上访、静坐的事件。[1]有的受害人实在没有办法,就采取阻断排污工厂的道路、封闭排污企业的大门、捣毁工厂的机器设备、拉闸断电等非法律手段解决问题。[2]事情发生以后,地方公安部门往往以“破坏生产罪”或“聚众扰乱社会秩序罪”将受害人拘留逮捕,甚至由法院定罪判刑,{2} (P.357~364) {3} 从而形成了受害群众与当地政府的对立情绪,影响了党和政府在群众中的威信和“三个代表”思想的贯彻。目前,环境损害赔偿纠纷不能及时合理地解决已经成为一些地区社会不稳定的重要因素之一。只有进行相关立法,把环境损害赔偿纠纷的处理纳入法治的轨道,才能从根本上解决这类问题。
  (二)现有的法律规定不能适应处理环境损害赔偿纠纷的需要
  在我国现有的法律中,直接规定环境损害赔偿问题的,一是《民法通则》的第124条关于“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任”的规定;一是《环境保护法》第41条和几部污染防治法的规定:[3]“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这种简单笼统的规定,不仅使环保部门和人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循,许多事实基本相同的案件在不同的法院或不同的法官审理时会有截然不同的判决结果,而且这种民法规定与环保法规定相矛盾,也使法院无所适从。因为按照《民法通则》的规定,承担污染损害的民事责任,必须以违反环境保护法的规定为前提,而环境保护法规定的环境民事责任则不要求违法条件,只要造成了环境污染危害,就要承担排除危害赔偿损失的责任。
  另外,环境损害赔偿纠纷在处理过程中有许多问题不同于一般的民事诉讼,比如起诉人的资格、[4]证据的收集、举证责任的规则、因果关系的确定、赔偿额的计算方法等都有自己的特点。而现有的法律都没有具体的规定,从而难以适应处理环境损害赔偿纠纷的需要。由于处理环境损害赔偿纠纷无法可依,许多环境损害赔偿纠纷长期悬而难决,许多环境案件即使法院做出终审判决,也总是让当事人难以信服,从而形成长期申诉和多级检察院抗诉的局面。[5]这又进一步导致了法院对环境损害赔偿案件不愿受理、不敢审理的情况。只有制定一部具有全面具体规定的环境损害赔偿法,才能够解决这种审理环境损害赔偿诉讼无法可依的局面。
  (三)让公众通过法律手段解决环境纠纷是让公众参与环境保护的最佳形式
  最近几年制定、修改的环境资源保护法律,都强调了公众参与,但始终没有建立起公众参与的有效途径和方法,究其原因,就在于没有公众参与的突破口。因为,让公众参与有关环境问题的决策,比如建设项目的审批,行政机关会担心影响效率、经济发展的速度,这在一定程度上与一些地方领导所理解的“发展是硬道理”的要求不相一致。允许公众建立环境民间组织,组织集会,发表观点,对环境污染破坏者和环境管理机关形成一定的压力,促进环境保护及其执法,有的担心会存在政治风险。所以公众参与仍然停留在原则规定上,没有具体的实施办法。如果制定了环境损害赔偿法,当公众受到环境危害以后,可以通过行政处理、肿裁、诉讼等多种法律途径解决环境纠纷,维护其环境权利,这是一种最具体的公众参与。而且这种参与,没有任何政治风险和影响效率问题,同时还能够培养公民的环境法律意识和法治观念,有利于促进依法治国。
  (四)环境损害赔偿立法的制定将迫使排污企业自觉治理污染,减少环保部门的执法阻力
  我国制定的有关环境资源保护的法律之所以在许多方面没有得到很好的执行和遵守,很重要的一个原因就是排污企业没有治理污染的动力和压力。当其不治理污染,给他人造成损害的同时,实际上就意味着节省了自己的生产费用和成本。由于受害者没有充分的法律依据要求其赔偿,这样就使得不守法者从其违法行为中得到了好处,并影响其他排污者也不守法。如果制定了完善的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法,保证每一个受到环境污染损害的人都能够通过法律途径让排污者承担损害赔偿和停止污染的责任,就会使排污者真正感到不守法、污染他人是要付出一定代价的,从而促使其自觉地治理污染。这一方面维护了受害者的权利,另一方面也减轻了环境行政管理部门的管理压力,在一定程度上解决了地方政府保护污染企业、干涉环保部门严格执法的问题。快醒醒开学了
  (五)环境纠纷处理和环境损害赔偿的立法将使我国的环境资源法体系更加健全和完善
  虽然近20年来我国制定了大量的环境资源保护法律、法规,初步形成了我国的环境资源法体系,但从其内容来看,基本上属于环境行政管理法,而很少环境民事规范。法学界因此有我国的环境资源法“重行政轻民事、重实体轻程序、重处罚轻赔偿”的评价。随着社会主义市场经济的发展,这种立法内容越来越不能适应市场经济体制下对环境法制的需要。因为市场经济体制要求属于私法领域的纠纷应由当事人通过行使自己的权利加以解决,国家不应过多地利用行政权力加以干预。环境损害赔偿纠纷是典型的属于私法领域的民事纠纷,其解决的方法必然以当事人行使权利,通过民事诉讼途径解决为主。环境纠纷处理和环境损害赔偿立法就是要让当事人通过自己行使权利来解决纠纷的一部民事性质的环境立法。该法的制定,一方面适应市场经济对环境保护立法革新的需要,另一方面也使我国的环境资源法的体系更加健全完善,在一定程度上能够解决“重行政轻民事、重实体轻程序、重处罚轻赔偿”的问题。
  二、环境纠纷处理和损害赔偿立法与其它相关立法的关系
  进行环境纠纷处理和环境损害赔偿立法,必然涉及到与其它相关立法的关系问题。主要涉及的是与现有环境保护法、民法和民事诉讼法的关系。
  (一)环境纠纷处理和环境损害赔偿立法是对现有环保法体系的补充与完善
  现行的环境保护法和几部污染防治的法律,虽然在法律责任一章中都有一条或两条关于环境损害赔偿责任及其纠纷处理途径的规定,但其规定过于笼统,在实践中无法操作。比如:《环境保护法》规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”但什么是环境污染?排除危害的方式是什么?是关闭工厂、安装治理设施,还是停止排污?赔偿损失的损失额怎样计算?谁有资格对污染损害进行评估等都没有规定。进行专门的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法就可以解决这些具体的规则问题,使现有的环境保护法律从体系和内容上都更加完善。
  (二)专门的环境纠纷和环境损害赔偿立法可以弥补民法通则规定的不足
  现行的民法通则中直接规定环境污染问题的只有一条准用性规范,即第124条:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”上面我们已经谈到,这一条的规定又是与环境保护法的规定相矛盾的,因此这一条的规定基本无法实施。也就是说,现行的民法通则在解决环境污染侵权及其相应的损害赔偿问题上几乎发挥不了什么作用。只有其规定的相邻关系和民事责任的承担方式可以在某些情况下为处理环境损害赔偿案件所采用。
  国家目前正在起草民法典,其草案中有四条关于环境污染责任的规定。虽然这些规定比现行的民法通则有很大进步,但对于解决复杂的环境污染损害责任来说还是远远不够的。比如,民法典草案规定:“排污符合规定的标准,但给他人造成明显损害的,有关单位或者个人应当承担侵权责任。”然而,这种合法排污造成侵权的责任如何承担,多个合法排污者造成的损害责任如何分摊批准排污的机构要否承担一定的责任、什么叫“明显损害”等都没有规定,具体适用时还是有很多问题。如果制定一部专门的法律,就可以将《民法典》规定的原则具体化,变得更具可操作性。因此,专门的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法与民法典的制定并不矛盾,也不会有太多的交叉。因为民法典作为一部大法,对环境侵权问题仅能作出十分简要的规定,而环境纠纷处理和环境损害赔偿立法作为一部专门性的法律,就可以规定得比较详细具体。
  从国外看,有民法典的国家,比如德国、日本,并不影响其制定关于环境损害赔偿方面的专门法律。
  (三)环境纠纷处理和环境损害赔偿立法是对民事诉讼法的发展和深化
  我国的《民事诉讼法》是1991年修改通过的。当时对环境民事诉讼问题没有任何特殊的规定,因此,长期以来,法院在审理环境民事案件时遇到许多问题和困难。比如起诉人的资格问题、环境公益诉讼问题、举证责任倒置问题污染证据的收集和提供问题、损害评估机构问题等都没有规定。虽然后来最高法院在《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》中对环境损害赔偿案件的举证责任做了由被告负举证责任的解释,[6]但被告举证责任的范围是什么仍然没有规定,所以法院在判案时仍然有很大争议。许多环境案件都是判了又翻,翻了又判,原因就在于有关的规定太笼统,不同的法官可以作不同的理解,并对同一案件事实做出不同判决,影响了人民法院判决的公正性和权威性。
  环境纠纷处理和环境损害赔偿立法可以是实体法和程序法相结合的立法(这是环境法的一个重要特点),其中关于环境纠纷处理程序的规定,可以对现行民事诉讼法的不足加以弥补,对环境诉讼中一些特殊的程序性要求给出明确的规则,使法官办案有法可依,使受到环境污染损害的人知道如何通过法律的途径一步步解决问题。因此,可以说,环境纠纷处理和环境损害赔偿的专门立法是对我国民事诉讼法的补充和发展,它可以使我国民事诉讼程序的规定更加完善。
  三、国外有关环境纠纷处理和环境污染损害赔偿的立法情况
  环境纠纷处理和环境损害赔偿立法是随着环境问题的加剧、环境纠纷的增多和环境法制的不断完善而发展起来的。总结各国环境纠纷处理和环境损害赔偿立法的情况大致可以分为四种类型:
  1.专门立法型。是指国家人丑就要多读书

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}中国环境年鉴编辑委员会中国环境年鉴.2002(Z). 北京:中国环境年鉴社,2002.

{2}解振华,主编.中国环境执法全书(Z).北京:红旗出版社,1997.

{3}王灿发,张建荣.“三冷”是否构成破坏社会秩序罪(N).中国环境报,2002—02—02(3).

{4}王明远.环境侵权救济法律制度(M).北京:中国法制出版社,2001.

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