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【期刊名称】 《法学》
“一带一路”倡议下的国际经贸规则之重构
【作者】 张乃根【作者单位】 复旦大学法学院
【分类】 涉外经济法【中文关键词】 一带一路;国际经贸规则;重构
【期刊年份】 2016年【期号】 5
【页码】 93
【摘要】 在当前我国对外经贸关系面临新挑战和以TPP为代表的新一轮国际经贸规则重构的背景下,“一带一路”倡议对于促进我国加大全面改革开放和合作共赢打造人类命运共同体而言,意义重大而深远。目前正在进行的政府间国际经贸规则的重构主要以美国、欧盟和中国为主体,显示出中国在全面融入全球经济一体化过程中的地位提升以及将面对的新的历史机遇。与国内自由贸易试验区建设相结合,深入研究国际经贸规则重构的内容,对于我国在实施“一带一路”倡议中积极参与和力争引导制定符合各国或地区人民共同福祉的新规则,具有重要的实践价值。
【全文】法宝引证码CLI.A.1214256    
  
  当前我国的对外经贸关系正面临着严峻挑战,除了后国际金融危机时期全球经济复苏缓慢导致的近年来外贸年增速趋缓乃至2015年出现负增长外,[1]迄今两个经济总量或面积最大的区域经贸安排,即由美国主导达成的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)[2]和以俄罗斯为主的关税同盟——欧亚经济联盟(EAEU)的建立,[3]使得我国“一带一路”倡议下对外经贸关系的未来发展在东西两线均增添了诸多不确定性。根据《关税与贸易总协定》(GATT)第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》(Understanding on the Interpretation of Article XXIV of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994)的相关规定,自由贸易区或关税同盟等区域贸易安排(RTA)旨在便利成员领土之间的贸易,而非增加其他缔约方与此类领土之间的贸易壁垒。但由于其他缔约方不能享有区域经贸安排内部的更优惠待遇,势必会影响到区域外经贸关系的发展,尤其是TPP试图引领重构的一系列国际经贸规则,将可能严重制约我国进一步融入全球经济一体化的进程中。
  面对这些不确定或不利因素,坚定实施我国“一带一路”倡议显得至为重要。倡议充分体现了“携手构建合作共赢新伙伴,同心打造人类命运共同体”这一全球治理新理念,[4]有利于化解区域间经贸安排可能带来的矛盾与冲突,有助于展开各种形式的国际经贸合作,对于形成更加公平、合理的国际经贸新规则而言意义重大而深远。鉴于此,本文尝试分析“一带一路”倡议的实施对政府间贸易、金融、投资规则重构之意义所在,进而对规则重构的态势、主体及内容展开分析,并结合当前的自由贸易试验区实践提出有针对性的应对之策。
  一、“一带一路”倡议下国际经贸规则重构的现实意义
  “一带一路”的倡议源于古丝绸之路但又不限于古丝绸之路,地域范围东牵亚太经济圈、西接欧洲经济圈,穿越非洲,环联欧亚,[5]惠及亚欧非和南海、南太平洋、印度洋至波斯湾、地中海沿线等60多个国家和地区,涉及国际贸易、货币金融和对外投资等诸多方面的内容。[6]鉴于目前全球贸易体系正在经历着自1994年乌拉圭回合谈判以来最大的一轮规则重构,[7]加之国际金融和国际投资体系也在发生着深刻的变化,故此,在“一带一路”倡议下研究国际经贸规则的重构具有超强的现实意义。
  (一)重构政府间国际贸易规则的意义
  “一带一路”倡议与RTA规则的关系密切,“以周边为基础加快实施自由贸易区战略,形成面向全球的高标准自由贸易区网络”[8]是该倡议下我国新一轮对外开放的重要内容。
  现行的RTA规则以GATT第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》以及《服务贸易总协定》(GATS)第5条为依据,是世界贸易组织(WTO)普遍的、无条件的最惠国待遇例外。此外,在WTO框架内,优惠贸易安排(PTA)以GATT第四部分的贸易与发展规则为依据,普惠制(GSP)、给予最不发达国家的特惠制等区域性贸易安排也是最惠国待遇的例外。根据WTO的最近统计数据,该组织成员之间的各种RTA已达619个,其中413个已生效实施。[9]早在2004年,WTO的一份权威报告就已经指出,数以百计的RTA“已使得最惠国待遇本身不再是一项基本原则,而几乎成为例外”。[10]而近十年来RTA如雨后春笋般在全球各地开花,其根本原因就在于RTA规则允许其各成员在不损害域外成员既得经贸利益(已享有的关税减让或服务市场准入等)的前提下达成各种区域贸易安排。从长远看,RTA也有利于贸易自由化水平的逐步提高。基于此,为了更好地规制RTA的发展,WTO于2001年通过了一项决议,就RTA规则的澄清与改进展开谈判,但遗憾的是,除了在2006年通过一项有关提高RTA透明度机制的临时安排外,[11]迄今未能达成其他的成果。
  我国与“一带一路”沿线若干国家或地区已达成或实施的RTA不在少数,并且还启动了与EAEU的经贸合作伙伴协定的谈判。从“一带一路”的全局看,一方面,沿线国家或地区的经济发展水平各有参差,因此建立和进一步发展RTA必须要符合既有的RTA规则,而且这些规则本身在目前及今后相当长的时期内既无可能也无必要作出根本性重构,但另一方面,考虑到RTA已从单一的贸易安排向贸易、投资和金融一体化方向转向,且与全球产业分工及价值链的重组相适应,而在此新形势下的RTA规则适用所形成的高标准区域经贸安排已是发展趋势,故而应以“面向全球的高标准”为方向,以适应“一带一路”沿线国家或地区的经济发展水平为目标,进行逐步拓展完善意义上的RTA规则重构。
  (二)重构国际货币金融规则的意义
  相比于RTA规则在完善意义上的重构,随着亚洲基础设施投资银行(AIIB,以下简称亚投行)[12]和金砖国家开发银行(NDB BRICS)[13]的成立与运行,与“一带一路”休戚相关的国际金融体系及其规则的重构已获得了突破性意义的实质进展。
  2013年10月,中国提出筹建亚投行旨在有效增加亚洲地区的基础设施投资,推动区域互联互通和经济一体化进程。亚投行的创始成员国包括中、俄、英、法四个联合国常任理事国,这不仅为实施“一带一路”倡议提供了一个全球多边的区域性投融资平台,而且有助于促进国际货币金融规则的重构以及治理体系朝着更加公正、合理和有效的方向发展。
  “二战”后由美国主导建立的国际货币基金组织(IMF)与世界银行(WB)等现行国际货币金融体系以“配额+加权”投票制为其基本的运行规则,导致美国“一家独大”,即使依据IMF最新的配额和治理改革方案,美国依然拥有一票否决权,[14]因为根据IMF协定,任何重大决策须经85%以上多数票同意,而美国是唯一拥有超过15%投票权的成员。亚投行的设立在一定程度上改变了此规则,根据《亚洲基础设施投资银行协定》第28条之规定,每个成员的投票权总数是基本投票权(占总投票权的12%,由全体成员平均分配)、股份投票权(与该成员持有的银行股份相当)以及创始成员投票权(均600票)的总和;决策采用简单多数、特别多数和超级多数原则进行。[15]与IMF的类似超级多数(85%)相比,“一家独大”的难度显著提高。依现有各创始成员的认缴股本计算,中国目前的投票权占总投票权的26.06%,但是“中国在亚投行成立初期占有的股份和获得的投票权,是根据各方确定的规则得出的自然结果,并非中方刻意谋求一票否决。今后,随着新成员的加入,中方和其他创始成员的股份和投票权比例均可能被逐步稀释。”[16]“一带一路”倡议的实施和亚投行的运行机制皆奉行互利共赢的开放战略,[17]这预示着亚投行的成员将会逐步增加,也意味着亚投行趋向于摒弃IMF的一票否决制,这是国际货币金融规则重构之路上里程碑式的起步。
  (三)重构国际投资规则的意义
  当今国际投资规则主要体现于双边投资保护协定(BIT)、RTA中的投资规定、WTO的《与贸易有关的投资措施协定》(TRIMS)和GATS有关商业存在的投资规定等。据联合国贸发会《2015年世界投资报告》的统计,截止到2014年底,全球共有3271项各类国际投资协定。[18]该报告建议改革国际投资治理制度,包括保障东道国管理权利、改进投资争端解决机制、促进与便利投资、保证负责任的投资、加强国际投资协定的体制协调性等内容。
  我国在2014年已超越美国,成为全球最大的外资流人国,同时为第三大投资输出国。“与2015年对外贸易同比下降形成鲜明对比的是,同年我国非金融类的对外直接投资1180.2亿美元,同比增长14.7%”,[19]尤其是对“一带一路”沿线国家或地区的投资同比显著增长。可见,重构国际投资治理制度及国际投资规则已是我国对外投资实践的需要。截止到2014年10月1日,我国已有103项BIT,[20]目前正在进行的中美投资协定(BIT)谈判虽与“一带一路”无直接关联,但其中所包含的负面清单的内容旨在取得互利共赢,高水平的中美投资协定将反映双方对于非歧视、公平、透明度的共同成果,有效地促进和确保市场准入与运营,并体现双方开放和自由的投资体制,[21]其中所呈现的已经或进一步重构的国际投资规则对于我国签订或更新与“一带一路”沿线国家或地区的BIT具有指导意义。
  二、国际经贸规则重构的态势、主体及内容
  (一)国际经贸规则重构的态势
  国际贸易、金融和投资等方面的政府间国际经贸规则是战后国际经济秩序的核心内容。自20世纪70年代以来,这些国际经贸规则大致经历了两次较为明显的重构。第一次是随着“二战”后西欧及日本经济的恢复,国际贸易规则的重点从关税壁垒转向非关税壁垒,导致贸易救济规则的重构,其中包括GATT肯尼迪回合谈判于1967年达成的第一个反倾销守则,后被1979年反倾销守则所替代;[22]同时,由于美国贸易逆差及中东战争引起的石油危机,致使国际货币金融规则的重构,尤其是1971年美国单方面宣布停止履行自1945年起施行的35美元兑换1盎司黄金的义务,国际外汇兑换规则由此发生了重大变化。[23]第二次是“冷战”后随着全球经济一体化和市场经济体制在全球的进一步扩展,GATT乌拉圭回合谈判确立并于1995年1月1日起正式运行的WTO及其一整套法律制度,标志了国际经贸规则的第二次重构,其中包括了全球多边体制下的货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权新规则。近二十年来,WTO有关澄清和适用这些规则的争端解决案件多达五百余起,[24]对于维持规则导向的世界贸易秩序起到了重要作用。
  对我国而言,随着改革开放的不断深入,特别是加入WTO所带来的贸易“红利”,使得我国在世界的经贸地位及综合国力均有了显著提升。作为全球第一大货物贸易国和第二大经济体以及IMF第二大成员国(投票权比例),我国已开始全面融入到现行的国际经贸规则体系中。
  中国的和平崛起必然会对国际经贸关系的变化带来影响。2008年爆发的国际金融危机实质上已从一个侧面凸显了中国、美国、欧盟三大贸易金融伙伴地位的“此长彼消”。2015年12月IMF决定将人民币纳入特别提款权(SDR)篮子,并仅次于美元和欧元,表明当今国际经贸关系已经形成了新的“三足鼎立”之态势,由此也决定了重构国际经贸规则的势在必行。
  正如前述,“一带一路”倡议下的国际贸易、国际金融和国际投资等国际经贸规则正在经历着不同意义上的重构,反映出当今世界对国际经贸规则进行可以被称为第三次重构的态势不是“完成时”,而属“进行时”,其中TPP对于国际经贸规则重构的引导作用不容小觑。美国总统奥巴马在TPP达成后曾公开扬言我们不能让像中国那样的国家制定全球经济规则。”[25]这足以说明美国试图通过TPP来抢占国际经贸规则重构的制高地。
  作为已经崛起的全球经贸大国,中国无理由也不可能被完全排除在正在进行的此次国际经贸规则重构的范围之外。事实上,除了已经结束谈判的TPP外,欧美联手试图打造的超级RTA——《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判、中国与美欧之间同时进行的投资协定谈判,均是具有全球意义的国际经贸谈判。此外,中国发起建立的亚投行和金砖国家开发银行以及人民币被纳入IMF的SDR篮子,也在一定程度上反映了对当前国际货币金融规则重构的尝试,所以,中国以积极的姿态参与其中合情又合理。
  (二)国际经贸规则重构的主体
  与前两次国际经贸规则的重构相比,正在进行的此次重构最突出的特点是美国、欧盟和中国这三个当今世界最大的经济体和贸易伙伴成为规则制定的最重要的主体。美国作为“二战”后国际经贸规则的主导者,仍然在尽最大的努力维持其主导地位;欧盟通过集中统一管辖各成员国对外投资的立法权,与美国、中国分别开展包括投资在内的国际经贸规则谈判;中国在此轮的规则重构中开始崭露头角,通过中美、中欧投资协定谈判来进一步牵制欧美的主导权,发起成立亚投行和金砖国家开发银行以及提出包容性更大、涵盖内容更广的“一带一路”倡议,以渐进的方式逐步削弱欧美在国际经贸规则制定中的主导权,并尝试在新的全球治理理念的指导下,形成新的国际经贸规则制定模式。此举“不仅事关应对各种全球性挑战,而且事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向;不仅事关对发展制高点的争夺,而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度安排中的地位和作用。”[26]
  此外,传统的国际经贸规则制定或重构主体的生存现状与发展趋势同样值得关注。联合国贸发会曾是国际经贸规则谈判的重要平台,制定过维护发展中国家利益的《各国经济权利与义务宪章》等,但现已基本丧失谈判职能;联合国国际贸易法委员会在国际商事仲裁和国际货物买卖、运输与支付以及跨境电商、公共采购等领域仍是活跃的国际经贸规则制定机构,近年来出台了《国际合同使用电子通信公约》、《全程或部分海上国际货物运输合同公约》(鹿特丹规则)等跨国商业交易规则;联合国专门机构中的IMF与WB集团在国际货币金融领域、世界知识产权组织(WIPO)在与贸易有关的知识产权领域,仍是谈判和制定国际经贸规则的重要机构。但目前需直面的一个最为突出的问题是:由于WTO决策机制的僵硬而严重制约了其谈判制定新国际经贸规则的功能,这也是美国绕过WTO主导谈判达成旨在重构国际经贸规则的TPP之重要原因所在。
  (三)国际经贸规则重构的内容
  就目前已经达成的协议看,TPP文本所涉国际经贸规则重构的内容最为全面和丰富,为亚太地区的贸易与投资设置了全新的高标准,可以作为我们观察第三次国际经贸规则重构的“风向标”和制度参考。具体分析如下:
  1.在货物贸易规则方面,TPP有些规则与WTO现行货物贸易规则或近年来WTO通过的《贸易便利化协定》(Trade Facilitation Agreement,尚未生效)和全面取消农产品补贴的承诺相一致,[27]还有一些是美国提出的新规则,如出口许可程序规则。具体涵括如下方面:(1)最大限度地取消或削减工业品关税壁垒以及农产品的关税和其他限制性政策,给予进口产品以国民待遇。(2)取消农产品出口补贴,加强现代农业生物技术相关活动的透明度与合作。(3)取消纺织品和服装关税,制定一套统一的原产地规则,促进贸易便利化和提高海关程序透明度以及确保海关管理一致性等规则。(4)重申或更新WTO《实施动植物卫生检疫措施的协议》(SPS)规则,同意通过合作确保技术法规和标准的执行,不增设不必要的贸易壁垒,维持美国的贸易救济规则等。
  2.在投资规则方面,TPP的投资规则不仅超出了TRIMS的范围,而且比目前数以千计的双边投资协定更进一步,尤其是设立了非歧视性待遇与“负面清单”的投资新规则。具体包括:(1)以国民待遇和最惠国待遇的非歧视投资政策与“公平公正”和“充分保护与安全”为法律保护的基本规则,同时保障各缔约方政府实现合法公共政策目标的能力,减少或消除与贸易相关的投资规则。(2)各方采用“负面清单”模式,此即意味着“法无禁止皆可为”,除不符措施外,市场将对外资全面开放。不符措施包括两个附件:一是确保现有措施不再加严,且未来自由化措施应具有约束力;二是保留在未来完全自由裁量权的政策措施。(3)为投资争端提供了中立、透明的国际仲裁机制,并通过有力的措施防止该机制被滥用,确保政府出于健康、安全和环境保护之目的进行立法的权利。
  3.在服务贸易规则方面,TPP扩大了服务贸易市场的开放度,提高了规则的透明度,设立了跨境金融服务的特别规则和通讯服务新规则,并以“负面清单”形式接受WTO和其他贸易协定包含的核心义务,这意味着缔约方市场向其他缔约方的服务提供者完全开放,但不包括协定两个附件中任何明文规定的例外(不符措施)。
  4.在电子商务新规则方面,TPP不将设立数据中心作为允许缔约方企业进入市场的前提条件,也不要求转让或获取软件源代码;禁止对电子传输(包括不同缔约方P2P的内容电子传输)征收关税,不允许缔约方以歧视性措施或直接阻止的方式支持本国类似产品的生产商或供应商;同意实施并保持针对网上诈骗和商业欺诈行为的消费者保护法,并确保个人信息的隐私和其他消费者权益保护在缔约方市场得到执行等。
  5.在政府采购规则与竞争规则方面,TPP扩大了政府采购的市场准入,实行国民待遇及非歧视原则,并建立新的、可执行规则以规制商业性国有企业对市场竞争的影响,建立了竞争中立规则,以及竞争法实施的程序公正规则。
  6.在与贸易有关的知识产权规则方面,以《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)和国际最佳实践为标准,确保对知识产权持有人的公平公正和非歧视性市场准入的保护,加大对专利、商标、版权和包括制止网络盗窃商业秘密的保护,确保更强有力地打击假冒货和盗版,尤其是加大涉及危害消费者健康与安全方面的惩罚,确保促进药品创新和健全竞争性仿制药品产业的新规则,促进商标与地理标志的透明度及正当程序的规则;同意提供强有力的执行体系,包括民事程序、临时措施、边境措施以及针对商业规模的商标假冒和侵犯版权等行为采取刑事程序和惩罚等。特别是缔约方将采取法律措施,防范商业秘密被盗用,建立针对包括网络窃密等方式在内的商业秘密盗窃行为和偷录制影像的刑事程序和惩罚制度。这些规则不仅超出了TRIPS规定的义务,而且与先前的《反假冒贸易协定》(ACTA)相比,不仅覆盖的范围更广,而且涵盖了实体与程序两方面的规则。
  7.在劳工规则方面,TPP将贸易与劳工标准挂钩,规定了国内劳工法需符合国际劳工标准的承诺,以及促进国际劳工组织标准的磋商合作机制。
  8.在环境规则方面,TPP将环境管理与国际义务以及贸易争端解决机制挂钩,以此强化环境政策及国际环境公约的执行程度。[28]规定国内环境法需符合多边环境协定的承诺,以促进可持续发展(包含鱼类和森林资源管理的规则)。
  9.在发展与能力建设规则方面,TPP倡导包容性贸易,加强成员国的合作和能力建设,通过发达国家的支援,来提高发展中国家的能力。比如,帮助中小企业理解协议条款、利用机会呼吁缔约国政府重视各种特殊挑战等。
  10.更加高效的争端解决机制规则适用于与TPP相关的所有争议。TPP缔约方的公众将可以跟踪整个争端的解决进程,获得争端解决中提交的意见,参加听证会(除非争端方另有约定),还可以获得专家组提交的最终报告。在争端解决过程中,设立于任何争端方境内的非政府组织(NGO)可要求向专家组提交与争端相关的书面意见,专家组将予以考虑。这些规则突破了WTO现行争端解决规则对有关程序保密性和政府性的限制。
  总之,TPP一旦生效,无疑将对第三次国际经贸规则的重构产生直接的影响。与我国的“一带一路”倡议相比,TPP确实先行了一步。故此,我们必须加大应对之力度。

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