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【期刊名称】 《武汉大学学报(哲学社会科学版)》
基于财务独立的社会保险基金预算
【作者】 张荣芳【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 预算、决算法【期刊年份】 2015年
【期号】 3【页码】 17
【全文】法宝引证码CLI.A.1216388    
  一、社会保险:源于保险原理的财务独立性
  《预算法》修改后,将社会保险基金正式纳入政府预算,构建起全口径预算体系。和商业保险相比,尽管设立宗旨和运作方式不同,但不可否认,社会保险也是一种保险,二者的共性在于,参保人通过保险缴费形成保险基金,由特定主体管理或经营,用于支付参保人在特定情况下的费用或补偿。没有风险分散的功能,就不会有保险;没有参保人的缴费,形成抵御风险的基金,也不可能有保险。商业保险如此,社会保险亦然。保险原理体现在财务运作上,强调社会保险财务独立于一般国库预算,具有自给自足的封闭性特征,国家不得将保费收入挪作其他非属该社会保险承担之风险以外的社会支出(孙迺翊,2008:72)。此即社会保险的财务独立原则。
  我国社会保险在建构过程中一直强调这一原则。在医疗保险、工伤保险以及生育保险制度中,相关法律法规明确规定,保险基金遵循以支定收、收支平衡的原则[1]。职工基本养老保险制度改革之初,国务院改革方案亦要求,养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力,按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集[2]。1997年和2005年国务院关于职工基本养老保险改革的决定之所以没有确立该原则,主要因为国家直接将转制成本归入养老保险基金,使其无法实现内部收支平衡[3]。失业保险基金未明确该原则的原因亦如此[4]。总之,我国社会保险的财务制度是明确的:社会保险基金主要由社会保险费及其收益组成,独立于国家财政,原则上以支定收、收支平衡。
  社会保险的财务独立原则不仅要求社会保险基金作为整体独立于财政资金,还要求每个基金独立运行,相互不得共济。我国社会保险基金按保险种类和统筹级别分别设置,包括职工基本养老保险基金、职工基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金,以及城乡居民的养老保险基金和医疗保险基金。《社会保险法》64条要求,各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账,分账核算。具体到某一类别的社会保险基金,可能按照制度设计还包含个人账户基金和统筹基金,如职工基本养老保险基金、基本医疗保险基金。不仅不同的社会保险基金支付对象不同,统筹基金和个人账户基金还分别对应不同的支付范围。特别是个人账户基金,它们由被保险人个人缴纳、专户储存,待参保人符合条件时领取,投资收益归参保人个人所有,余额依法可以由被保险对象的法定继承人继承(张荣芳,2012:48-49)。每一基金的独立性和支付范围的特定性,使社会保险基金的预算范围具有自身的特点。
  社会保险基金独立于政府财政运行,自负盈亏,其支出范围和标准必须依法规定,不能由政府有关部门通过预算确定。社会保险基金是支付社会保险待遇的专项资金,而社会保险待遇体现了被保险人的保险权利,其具体内容和限制方式必须法定化。由于社会保险具有强制性,社会主体在承担强制纳保、缴纳保费的法定义务时,其社会保险待遇请求权和期待权也必须由法律明确规定。这相当于国家与社会主体之间以法律形式签订了“协议”,将公民和国家的义务明确记载于法律。我国社会保险制度亦大致体现了这一要求,《社会保险法》和有关行政法规、国务院决定等对被保险人享受保险待遇条件和标准有较为明确的规定[5]。尽管也有部分待遇给付条件和标准被授权省级政府确定或者统筹级别的政府规定,但这只是表明,我国社会保险待遇的法定化程度有待提高,对目标本身的追求应该确定不移。
  二、社会保险基金:预算范围与功能的独特性开弓没有回头箭
  《预算法》4条明确规定,政府的全部收入和支出都应纳入预算。这是预算全面性原则的要求。这一原则在政府公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算中均得到贯彻落实,但社会保险基金预算应有所区别,至少,个人账户基金应当排除在外。这是因为,独立的职工基本养老保险个人账户基金不属于财政收入,是缴费人个人所有的强制储蓄账户,《社会保险法》14条对此有明确规定。基于这种特性,个人账户基金不应当纳入职工基本养老保险基金的收入范围。从用途上看,它也不应当纳入当期支出范围。国务院关于职工基本养老保险的有关规定中明确,职工个人缴纳的社会保险费设立个人账户基金,劳动者在工作期间缴费,退出职业活动(退休或者因病、因伤完全丧失劳动能力)时从中领取养老金或者残疾津贴。基本养老保险基金个人账户的当期收入不能用于当期支出,只能用于本人退休之后的养老金支出。尽管个人账户基金从设置时起就未独立管理和运营,而是与统筹基金混同成为基本养老保险基金当期收入,用以支付当期职工基本养老保险待遇支出。但自2000年起国务院要求试点做实个人账户,2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确要求逐步做实个人账户,各地均按照中央的部署开始实施。截至2011年底,共有13个试点省份共积累个人

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}孙迺翊(2008).论社会保险制度之财务运作原则——兼评中央与地方政府关于健保保费补助之争议问题.政大法学评论,101.

{2}张荣芳(2012).社会保险法学.武汉:武汉大学出版社.

{3}钟秉正(2012).社会保险法论.台北:三民书局.

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