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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
陕甘宁边区人民调解制度述论
【作者】 陶广峰【作者单位】 兰州大学
【分类】 中国法制史【期刊年份】 1993年
【期号】 4【页码】 51
【全文】法宝引证码CLI.A.183456    
  人民调解,又称群众调解,即诉讼外调解。西方国家尤其象北欧诸国18世纪末已建立调解组织,挪威在1797年把全国划分为若干调解区,各区设调解委员会,调解委员会由人民选择有声望的人担任。到19世纪,美国、日本等国也先后建立了群众调解组织。
  中国的民间调解历史悠久。这主要由于漫长的封建社会缺乏成文的民事法律作为审判依据,加之传统文化与道德均提倡以和为贵,以让为贤,因此遇有民事权益纠纷,双方当事人习惯于在当地邀集同乡、同族中长辈耆老进行调解、鉴证。从婚丧嫁娶到买卖土地房产,继承遗产等纠纷,一般都愿在当地调解解决。此制到抗日战争和解放战争时期,中国共产党领导的陕甘宁边区政府,以及各个解放区政府,仍将人民调解制度视为解决当时的一些民间纠纷、宁事息讼,减少人民讼累,处理民事纠纷和轻微刑事案件的重要手段,并把人民调解制度推进到一个崭新的发展阶段。本文所要述及的仅为陕甘宁边区人民调解制度的形成、调解的原则、调解的形式等三个问题:
  陕甘宁边区人民调解制度的形成
  陕甘宁边区人民调解制度,经历了一个不断发展和逐步完善的过程。它发轫于第二次国内革命战争时期的红色区域,到了抗日战争时期进入一个新的发展阶段。综合陕甘宁边区人民政府、陕甘宁边区高等法院发布的文件和实践来看,陕甘宁边区的调解制度大体上可划分为以下三个阶段。
  1937年7月到1943年6月阶段:在这一阶段的大约6年的时间里,主要是借鉴了苏维埃时期乡苏维埃设裁判委员裁判群众纠纷的制度,结合边区的实际情况,在各乡“选出人民仲裁员、人民检察员,组成人民法庭。经过人民法庭调解乡村民众的一切纠纷,并检举在乡村中一切违法的行为”[1]。但由于处在战争环境,加之有的领导不够重视,致使有的地方建立了调解委员会,有的地方则没有建立,甚至有的地方虽建有调解委员会,却形同虚设。尤其有的仲裁员等,利用职务骗吃骗喝,引起群众不满、所以到1942年12月8日,陕甘宁边区高等法院根据出现的问题,命令“取消仲裁员之组织”,指出“所有人民纠纷问题,可由当事人所住之乡村地邻亲友出面调解,无须专设固定之机关”。陕甘宁边区民间调解的历史由此开始。
  由于当时的调解往往带有强制性,而非采取双方自愿等原则;司法机关只注重审判,不作调解;对刑事案件一概采取“干涉主义”,而不允许调解等等,明确地显示了此一阶段的关于人民调解的原则不清楚,范围狭窄、程序不完备、形式不齐全等弊病。
  1943年6月到1947年3月阶段:这一阶段将近三年时间。正是由于第一阶段的弊端,边区政府和边区高等法院要求改善司法工作,并制定了:大规模开展民间调解,以减少诉讼等政策,公布了一系列有关调解的指示、条例、如:1943年边区政府发布了《关于普及调解的指示》、1943年6月8日边区高等法院公布了《实行调解办法,改进司法作风,减少人民讼累》的信件、1943年6月11日《陕甘宁边区民刑事件调解条例》公布并施行、1943年12月20日边区高等法院又发布了《注意调解诉讼纠纷》的指示信等。正是这些指示、条例、尤其《陕甘宁边区民刑事件调解条例》的公布,不仅阐明了边区政府的新司法政策,批评了司法工作中的“了事主义”、“推事主义”,提出了人民调解的方针、目的,强调了调解的重要性,规定了调解的范围和形式,确定了调解的方式和原则,指出了制作调解书的内容等等,特别是这一系列指示、条例公布、实施后,在各级政府和法院的领导下,大力开展了各种形式的调解工作,冲击了教条主义的思想禁围和衙门作风,解决了数以万计的纠纷和案件,推进了人民调解运动在陕甘宁边区的开展。
  总之,上述一系列指示、条例的颁布、施行,标志着陕甘宁边区人民调解制度进入一个新的发展阶段。不论调解的组织,还是调解的内容、程序都有了进一步的充实、完善,为调解工作的制度化、法律化提供了有利的条件和可能。
  1948年4月到1950年5月阶段:即从延安光复到陕甘宁边区政府、法院等建制撤销阶段,此段虽总计两年余时间,但由于这一时期边区不断巩固与扩大,加之前二阶段调解实践积累了大量、丰富的调解工作经验和广大人民群众的创造,使得这一阶段尤富特色,有的直接为建国后的调解制度所承袭。在这一阶段内,陕甘宁边区高等法院先后于1948年8月6日,1948年9月1日、1948年3月发布有关调解工作的指示,要求在解放区必须以调解范例教育群众,使群众相信调解、然后逐步推行调解制度,象1948年9月1日指示,还重新解释了调解的原则,使之更趋科学化。这都表明了人民调解制度日益完善和成熟。
  陕甘宁边区人民调解制度的调解范围及其调解原则
  所谓陕甘宁边区法律规定的调解范围,即指哪些案件能够调解、哪些案件不能够调解。由于调解范围规定的是否实际、恰当、关系到调解工作的宗旨和能否起到司法工作得力助手的作用,因而向为人们所重视。
  在陕甘宁边区人民调解制度形成的第一个阶段,由于边区高等法院的领导在民事案件可否调解意见一致,而对于刑事案件可否调解存有争论,因此,反映到边区法律上,即为:民事可以调解、调解不成者,由司法机关依法判决:刑事案件一概不得调解。
  此规定直到陕甘宁边区调解制度的第二阶段,即1943年6月8日边区高等法院公布的《实行调解办法,改进司法作风,减少人民讼累》的指示信后,特别是三天后,亦即1943年6月11日《陕甘宁边区民刑事件调解条例》公布以后,方摒除了第一阶段将刑事案件不论性质严重与否,一律不能调解等绝对化规定。
  依照《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》,调解范围是:“凡民事一切纠纷均应历行调解”,刑事犯罪中的:内乱罪、外患罪、故意杀人罪、汉奸罪、盗匪罪、掳人勒赎罪、违反政府法令罪、破坏社会秩序罪、贪污渎职罪、妨害公务罪、妨害选举罪、逃脱罪、藏匿人犯及湮没证据罪、破坏货币及有价证券罪、伪造公文印信罪、公共危险罪、伪证罪、妨害水利罪、破坏交通罪、伪造度量衡罪、妨害农工政策罪、烟毒罪、其它有习惯性犯罪等等不得调解,必须依法制裁。而对于刑事犯罪的其它犯罪,“如伤害罪、妨害自由罪、妨害家庭罪、妨害婚姻罪、侮辱罪、略诱及和奸罪、妨害名誉罪、妨害风化罪、妨害私人秘密罪、侵占私人财物罪、诈欺罪、赃物罪、恐吓罪、遗弃罪、诬告罪、毁损罪、以及其他受害主体属于私人之犯罪等,这些案件均可试行调解”[2]。
  从上不难发现,陕甘宁边区政府和高等法院关于调解范围的划分是有原则的,即凡侵害的客体是国家、损害的是公共利益,社会危害性较大的案件,不能调解;凡侵犯的客体是个人,损害的是私人利益,社会危害性较小的案件,可以调解。实践证明,这一时期关于调解范围的规定基本上是正确的。
  陕甘宁边区的调解原则的形成,也象其调解范围一样,经历了一个曲折发展的道路,一个不断总结经验教训的过程。直到1948年9月1日的陕甘宁边区高等法院的指示信中,才提出了比较科学、完善的调解原则:
  “(一)双方自愿,不许有任何强迫;(二)要遵守政府政策法令、照顾民间善良习惯;(三)任何人不愿调解或不服调解,有权径向县司法处或地方法院起诉。调解不是诉讼的必经程序,不得加以任何阻止或留难。”
  所谓调解必须“双方自愿,不许有任何强迫”原则,是调解工作的首要原则。由于调解根本区别于审判,不得采用开庭的形式,更不能采用法律的、行政的或其他强制手段。按照这一原则,在调解中要允许当事人双方充分表达自由意志,陈述事实,进行答辩;调解人必须以说服方式取得双方当事人同意为原则,不得用任何强迫命令或威吓的方法,他们提出的调解方案,与法院判决不同,只有征得双方当事人同意,才能制作调解书,并由当事人与调解人共同署名后生效。如果在调解过程中,不是经过说服劝导,而是采取强制手段迫使当事人双方或一方服从调解人意志,调解书则应视为无效,也即如当时规定:“调解结果要取得双方当事人的完全同意,不可有稍微强迫”[3]。
  所谓调解“要遵守政府政策法令,照顾民间善良习惯”的原则,表明了政府的政策法令是分清事非的标准,是当事人双方达成协议的依据,同时又是协议执行的保证。另外,这一原则也说明,调解不是无原则的和解,更不是无条件的息事宁人,它虽不受诉讼法规的限制,但不得违背边区实体法

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