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【期刊名称】 《法学》
反恐立法模式的理性选择
【英文标题】 Rational Choice of the Legislative Mode of Anti - terrorism
【作者】 赵秉志 杜邈【作者单位】 北京师范大学
【分类】 国际条约与国际组织【中文关键词】 联合国反恐公约 反恐立法 立法模式
【期刊年份】 2008年【期号】 3
【页码】 49
【摘要】

反恐立法模式是指按照立法技术标准划分的反恐立法方式。在联合国反恐公约的影响和推动下,各国反恐立法亦历经了兴起、发展与发达的历史演进,在反恐立法模式上呈现出多样化的特征。采取何种立法模式,归根到底是为了更有效地预防和打击恐怖主义活动。因此,我国应充分考虑立法传统、立法现状、反恐局势和反恐法可能造成的国际影响,理性地选择适合本国国情的反恐立法模式。

【全文】法宝引证码CLI.A.1117791    
  

“9·11”事件发生后,恐怖主义迅速向世界各个角落蔓延,重大恐怖袭击事件相继发生,反恐成为国际社会所共同面临的重大问题。联合国是目前世界上最大、职权范围最广、最具有普遍性的国际组织。自从20世纪60年代以来,联合国就先后通过了《关于制止航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》、《反对劫持人质国际公约》等13项反恐公约,《关于打击恐怖主义全面公约》的制定工作也正在进行中。为切实贯彻联合国反恐公约的要求,世界各国纷纷对原有的立法予以修改和完善,进行专门反恐立法的趋势愈加明显。其中,如何选择适当的反恐立法模式,就成为各国所面对的首要问题。
一、关于反恐立法模式的比较考察
反恐立法模式主要是指按照立法技术标准划分的反恐立法方式。事实上,鉴于各国在立法传统、法律框架、反恐局势和国际环境上存在较大差异,反恐立法模式亦呈现出多样化的特征。
(一)以反恐法律形式为分类标准:独立式、附属式和复合式
1.独立式。独立式是指独立规定主体间的权利、义务关系,而无须依附、参照其他法律文件的反恐立法模式,它不受该国原有法律框架的束缚,因而能够增设全新的法律规定。独立式反恐法的逻辑体系清晰,能够涵盖概念界定、预防、处置、制裁和恢复等多重内容。换言之,独立式更类似于在本国法律体系内增设一个全新的法律部门。当前,采取这种立法模式的国家有俄罗斯、蒙古、菲律宾、乌兹别克斯坦、日本、法国等。如2006年《俄罗斯联邦反恐怖主义法》就属于典型的独立式立法模式。该法并未对俄罗斯任何原有法律进行修正,而是增设了全新的法律内容,能够独立调整一系列社会关系。该法的逻辑框架极为紧凑:首先,它确立了反恐怖主义的法律基础、基本原则和主导力量,明确了反恐怖法的打击对象;其次,它明确了各职能部门在反恐斗争中的权限和分工;第三,它强调了处置恐怖事件的条件、方式和特殊授权;最后,它还强调了对恐怖行为造成损失的赔偿、对受害者的社会援助和对反恐怖人员的保障,从而建构了较为完备的反恐怖法律框架。
2.附属式。附属式是指并非通过设立独立的法律文件来规定主体间的权利、义务关系,而是对已经生效的其他法律文件加以修订、删改的反恐立法模式。这种模式是在本国原有法律框架内进行完善,对涉及恐怖主义的各项法律进行修改、完善,本质上类似于以反恐为名对法律修正案进行汇编。附属式立法多局限于原有法律框架的束缚,逻辑体系不够完整,法律章节之间的衔接性不强。但是,这种模式有利于维持本国法律体系的稳定性。采用附属式的国家主要有德国、澳大利亚等。比如,德国2002年《反国际恐怖主义法》并未界定恐怖主义活动的概念,也不存在反恐怖主义的宣誓性内容,例如基本原则、反恐政策等,只是对若干组织法、行政法进行了修正,以达到预防和打击恐怖主义之目的。该法分别对《联邦宪法保卫法》、《军事反间谍局法》《联邦情报局法》、《第十条款法》、《联邦边防法》、《护照法》、《身份证法》、《团体法》、《联邦刑事局法》、《外国人管理法》、《航空交通法》等20项法律进行了修正,属于纯粹的附属式立法。
3.复合式。复合式是指既有条款独立规定主体间的权利、义务关系,也有条款对其他法律文件加以修订、删改的立法模式。美国、英国、南非等国采取了这种立法模式。如南非2004年《保卫宪政民主反恐怖主义和相关活动法》属于较有特色的复合式立法。该法分为导言、正文和附录三大部分。在导言中,该法宣告了南非反对恐怖主义和相关活动的立场,并强调贯彻国际公约的要求;在正文中,该法增设了一系列惩治恐怖主义的罪名和刑罚,规定了刑事管辖权、证据等程序性内容,对警察、检察官进行特殊授权,从而突破了原有法律的规定,创设了大量全新的权利和义务。但是,该法在附录中以表格的形式列举了一系列与打击恐怖主义相关的法律,并对其有悖于反恐法的内容进行删改,例如《1962年引渡法》、《1977年刑事诉讼法》、《1998年预防有组织犯罪法》、《1999年核能法》、《2001年金融情报中心法》等,从而使上述法律与反恐法的新规定相衔接。
(二)以反恐法律内容为分类标准:平面防御型和立体防御型
1.平面防御型。平面防御型是指仅仅依靠单一法律手段惩治恐怖主义活动的立法模式。绝大多数平面防御型立法的内容较为单一,往往只涉及刑事制裁手段。众所周知,刑法主要是通过惩罚犯罪分子,限制或剥夺犯罪分子的部分人权来保护社会法益。恐怖主义活动具备重大的社会危害性,刑法作为社会防卫之最后手段,其重要性在反恐怖斗争中日益显现。荷兰、意大利、约旦、阿联酋、突尼斯等国家采取了这种立法模式,其反恐怖法实质上就是惩治恐怖主义犯罪的特别刑法。平面防御型立法大多界定了恐怖主义犯罪概念,增设了一系列新的罪名与刑罚;同时还规定了一系列特殊侦查措施、法庭程序、证人保护制度、证据规则等。例如,荷兰于2004年8月10日颁布了《恐怖主义罪行法》,该法对荷兰原有的刑法规定进行了重大修改,主要包括以下内容:(1)规定了对恐怖主义犯罪的普遍管辖权。在涉及恐怖主义犯罪的情况下,应当适用普遍管辖权原则。荷兰刑法适用于身在荷兰境内、在荷兰境外犯下恐怖主义行为的任何人;对其常住地或临时居住地在荷兰境内的人在荷兰境外犯下的恐怖主义犯罪,荷兰法院也应有管辖权。(2)增设了新罪名。该法规定,参加以实施恐怖主义行为为宗旨的组织,将最多可处8年有期徒刑,若为这类组织的创办人、领导人或管理人员,则处以15年有期徒刑。(3)加重了恐怖主义犯罪的刑罚。如果重大犯罪具备恐怖主义目的,这些重大犯罪的最高处罚可增加50%(直至法定的最高处罚即终身监禁刑)。[1]
2.立体防御型。立体防御型是指采用多层次、跨法律部门的法律手段惩治恐怖主义活动的立法模式。在这种立法模式中,其反恐法并不局限于刑事法内容,而是兼顾组织法、行政法乃至军事法之内容,能够在不同层面上,以多种渠道预防和打击恐怖主义活动。采取立体防御型立法模式的国家主要有美国、俄罗斯、英国、澳大利亚、菲律宾等。如美国2001年《爱国者法》就是立体防御型的典范。首先,该法加强了国家对社会的监控力度。具体措施包括扩大总统权力;授权有关部门截听无线电、言谈和电子通讯中的有关信息;规定反洗钱和相关措施;加强移民管理和边界控制。其次,该法包括了大量的刑事法内容。它界定了联邦恐怖主义犯罪的概念,对支持恐怖主义、恐怖主义阴谋活动进行处罚,允许司法部门在提出犯罪指控和驱逐之前将有犯罪嫌疑的外国人拘留7天。再次,该法要求军队在某些紧急情况下协助执行禁令。由此可见,美国《爱国者法》的内容广泛、反恐手段多元,从而建构了立体防御之法律格局。
(三)以反恐法律效力为分类标准:一般法和特别法
1.一般法。一般法是指针对一般的人与事在不特别限定的地区和期间内普遍适用的反恐立法模式。采取这种立法模式的有俄罗斯、乌克兰、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古等国。其中,2006年《俄罗斯联邦反恐怖主义法》是较为典型的范例,该法对于联邦一切公民、法人和组织生效,并没有任何例外性规定;该法兼具概念界定、机制建设、预防措施、应急处置、制裁打击和保障恢复等多重内容,能够应对多种类型的恐怖活动;该法属于“联邦法”,即适用于俄罗斯联邦全境,而非仅仅针对车臣共和国等恐怖活动猖獗的地区;该法自正式公布之日起生效,也不存在有效期限或自动失效的问题。
2.特别法。特别法是指针对特定事务或在特定地区、特定时间内适用的反恐立法模式。从反恐怖法的时间效力、空间效力和对象效力来看,又可分为限时法、特别地法和特别事务法三种具体情形。
第一,限时法。限时法是指规定了反恐法有效施行期间的立法模式,反恐法于时限届满之日当然失效。限时法的失效是因为立法理由的消失,而不是法律观念的改变。如果立法者认为立法目的不能在期限前实现,就必须在期限届满前延长施行期限。[2]值得注意的是,为防止滥用反恐权为侵害公民权利,限时反恐法中往往存在“落日条款”(sunset clause)。[3]“落日条款”能够迫使立法机关对其授权定期进行检查,根据法律规定执行的情况决定是否继续授予国家机关以特殊权力。由此可见,限时法能够对国家权力予以约束和监督,有利于及时对反恐怖法的社会效果作出评估。
采取限时法立法模式的主要有美国、日本、德国、印度等国,其中2001年日本《反恐对策特别措施法》和2001年美国《爱国者法》都是这种立法模式的范例。例如,日本《反恐对策特别措施法》在“附则”中规定:“本法从实施之日起两年后失效,但是在失效之前如认为没有实施对应措施的必要时,则需迅速废除。”美国《爱国者法》第224条规定:“总则——除了本条款(b)项所提出的条文外,本条款和根据本条款制定的修正条款将在2005年12月31日停止生效。”这些都属于典型的“落日条款”,只要规定的特定期间届满,该法律即自行失效。
第二,特别地法。特别地法是指反恐法内容仅仅适用于特定地区的立法模式。恐怖主义具有鲜明的地缘性特征,这种特征在一国内部同样明显。当某地区有多个民族、种族或宗教、政治派别并存时,其矛盾很可能演变为恐怖主义,该地区随之成为恐怖主义活动的重灾区。一些国家为了加强对上述地区的管理,防止恐怖主义的扩散和泛滥,从而采用特别地法的立法模式。值得注意的是,这种立法模式是特殊历史时期的产物,现在已基本销声匿迹。在英国和印度的反恐立法进程中,就曾采用过特别地法的立法模式。如印度曾于1984年通过了《恐怖主义泛滥地(特别法庭)法》,该法界定了恐怖主义的含义,授权中央政府能够宣告某一地区为恐怖主义泛滥地区,并在该地区内采取相应的特殊反恐措施。[4]
第三,特别事务法。特别事务法是指具体针对某项事务的反恐立法模式。特别事务法的对象和目标极为明确,其条款均为围绕某项任务所设置。当前,各国大都采取政治、经济、文化、外交等手段综合打击恐怖主义活动,某项事务可能具备特殊的重要性,属于该国反恐战略的关键性环节,从而出现了适用于特别事务的反恐法。美国《2006年巴勒斯坦反恐怖主义法》即是其中一例。该法开篇宣告了美国关于巴勒斯坦和以色列冲突的政策,即支持以和平方式、双方参与解决巴以冲突,谴责任何支持恐怖主义和暴力的个人、组织和国家。同时,该法对巴勒斯坦作出了种种约束,以促使其按照美国的要求表明反恐立场,并采取切实有效的措施。例如,美国对援助巴勒斯坦政府、西岸和加沙地带进行限制;动用美国力量阻止
此人家庭地位极低
  ······

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