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【期刊名称】 《行政法学研究》
重构我国行政诉讼原告资格制度的思考
【英文标题】 Re—construction of the System of Qualification of the Plaintiff in Administrative Litigation
【作者】 侯勇【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 原告资格;诉讼类型;权益损害
【英文关键词】 Plaintiff’s Qualification;Type of Action;Rights and Interests Infringed
【文章编码】 1005—0078(2004)04—062—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 62
【摘要】

基于对我国行政诉讼制度发展现状的考虑,我国行政诉讼类型目前宜划分为撤销诉讼、确认诉讼、履行诉讼等三类。在此基础上,可借鉴美国的“事实损害标准”确立一种以“权益损害”为基本标准,视诉讼类型的不同而起诉条件各异,并辅之以“案例规则”为适当补充的原告资格制度基本框架。在三种诉讼类型中,撤销诉讼的原告资格最为宽泛,确认诉讼的原告资格要窄于撤销诉讼,履行诉讼的原告资格最易于确定。

【英文摘要】

Considering the reality of the development of the system of administrative litigation in China,it is suitable to divide the administrative litigation into three types:action of revocation.action of affirmation and action of performance.Based on this classification,a framework of the svstem of qualification of the plaintiff can be determined with“fights and interests infringed”as the fundamental standard with“case rules”as its complement.We should differentiate the requirements of accusation according to different action types.Among these three types of actions,the plaintiff’s qualification is most lenient in the first type,and the strictest in the third type.

【全文】法宝引证码CLI.A.113222    
  
  我国行政诉讼制度经过十多年的发展历程,逐步确立了现行以“原告资格利害关系说”为标志的原告资格制度,但随着行政诉讼在理论和实践方面的不断演进,学界对进一步修改行政诉讼法的呼声越来越高,如何科学规范原告资格制度即是其中迫切需要重新审视的问题之一。放宽原告资格已成为学者们的共识,但作为成文法国家,如何在诉讼法中拟订一种既可以适应原告资格不断放宽的需求,又具有单义性以便于司法统一的原告资格模式却并非易事。笔者以为摒弃现有模式,重新构思我国行政诉讼的原告资格制度是非常有意义的,其中大陆法系国家针对不同的诉讼类型确定不同原告资格的做法很有借鉴价值。
  一、有关行政诉讼类型化的话题
  从国外司法制度来看,各先进法治国家现大多已广泛承认行政诉讼的类型,诉讼类型的发展,促使越来越多的行政管理领域纳入法治轨道,使国家的管理建立在理性规则之上;而且,就行政诉讼的整体发展而言,行政诉讼类型化既是行政诉权发展的内在需要,也是行政诉权实现的有效保障。分析国外有关行政诉讼类型化之发展,主要可归为三大类:
  第一类为个人救济之诉,这是行政诉讼中最主要的类型,如英国的普通救济诉讼、法国的完全管辖权诉讼、日本的当事人诉讼等;
  第二类为公法秩序之诉,包括个人监督诉讼(如美国的纳税人诉讼、日本的民众诉讼等)、行政公诉(如英国的检察长诉讼、法国同一行政主体内的行政机关之诉)、执行诉讼(即行政机关对已生效的行政行为申请法院强制执行的诉讼);
  第三类为分权保障之诉,其中最典型的是行政主体之间的诉讼,或叫政府诉讼,这种诉讼普遍存在于西方国家,如英国、美国、法国、德国、日本等。[1]
  各先进法治国家在科学划分行政诉讼类型的基础上,普遍针对不同的诉讼类型确定了不同原告资格,当然由于司法体制的不同,国外有关行政诉讼类型划分的标准及其具体分类并不完全适合我国的国情,但这可以为我们解决司法实践中所遇到的原告资格标准混乱现象提供一种新的思路。
  我国的行政诉讼制度与各国相比仍处在非类型化状态,关于行政诉讼类型化的研究目前也还仅限于学界的争执。学界通常认为根据行政诉讼法及最高人民法院《关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《解释》)之规定,我国行政诉讼有维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求等判决形式,结合当事人的诉讼请求,我国行政诉讼有撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等种类之分。但对此也有学者提出质疑意见,认为从行政诉讼判决的种类推定行政诉讼种类的做法不科学,是倒果为因的做法,而且这种做法所推导出来的行政诉讼的种类无论在实践上还是在理论上都存在许多问题,主张我国的行政诉讼类型应该划分为撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等七类。[2]
  产生上述争议的原因在于对行政诉讼类型进行划分的标准不同,笔者以为,在研究我国行政诉讼制度方面,必须充分考虑其所处的特定背景,有些国家行政诉讼类型化理论虽已发展得较为成熟,但并不适合我国现阶段发展的需要。合理设置我国行政诉讼的类型尚需综合考虑以下因素:一是公益诉讼、纳税人诉讼、检察机关诉讼等制度的设置虽为我国行政诉讼制度发展所必须,但同时也要考虑现阶段行政诉讼受案范围的限制;二是我国行政诉讼制度目前仍处于最初阶段,这一特性决定了行政诉讼的功能将长期立足于保护公民个人的权利和和益方面,因此在划分诉讼类型时应充分考虑对当事人行政诉权的保护;三是我国律师制度目前尚不健全,非法律专业人员诉讼大量存在,公民对被诉行政行为客观表象的关注程度可以说要远远大于法院可采取的裁判方式,过于抽象的诉讼类型划分方式不便当事人参加诉讼,因此对于诉讼类型的划分在综合考虑各种因素的同时可侧重于考虑不同行政行为所具有的特征。由此笔者认为目前将我国的行政诉讼类型划分为撤销诉讼、确认诉讼、履行诉讼等三类即可。[3]
  二、重构行政诉讼原告资格制度的基本框架
  在将我国的行政诉讼划分为撤销诉讼、确认诉讼、履行诉讼等三类的基础之上,笔者建议确立一种以“权益损害”为标准,视诉讼类型之不同而起诉条件各异,并辅之以“案例规则”为适当补充的原告资格制度基本框架。
  笔者在此处主张以“权益损害”标准取代《解释》所确定的“有法律上利害关系”标准,是基于以下因素:其一,“有法律上利害关系”标准立足于起诉人与被诉行政行为之间的法律关系属性,而甄别起诉人与被诉行政行为之间是否具有法律上的利害关系往往带有一定的主观因素,但若确立“权益损害”标准,则将其立足点建立在起诉人合法权益是否受到实际损害或必然受到损害的客观标准之上,较“有法律上利害关系”标准更易于操作;其二,作为“有法律上利害关系”标准,在实践中难免“间接利害关系”是否包涵于其中之争,限定在直接利害关系范围内则标准失之过窄,承认间接利害关系则为界定其范围带来困难,而作为“权益损害”标准则可回避上述争端,转而关注权益招致损害的现实性和特定性,现实性要求损害已经发生或者发生的可能性极大,特定性要求能够起诉的损害必须是特定的损害,而不是抽象的损害以及不受法律保护之权利;其三,“权益损害”标准的另一必然要求是损害必须由行政行为所产生,能够起诉的损害应与行政行为之间存在因果关系,没有这种因果关系存在的单纯损害不产生起诉资格,这就使得“权益损害”标准的内涵较之“有法律上利害关系”标准更为具体;最后,从设置行政诉讼制度的目的来考虑,行政诉讼虽然具有支持依法行政的功能,但其最根本性的功能还是体现在对相对人受损害之合法权益的救济方面,确立“权益损害”标准无疑符合行政诉讼法的立法宗旨。因此,笔者以为,可以考虑将行政诉讼的原告资格原则地表述为:“因具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为导致合法权益遭受损害的公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。”
  关于“案例规则”的引入,我们应借鉴国外判例制度的经验。学界有关建立判例制度必要性的探讨已非常多。有学者认为,在我国事实上大多数下级法院的法官都有遵循上级法院判决的倾向,根据一些学者的考证,直接上级法院的判决较问接上级法院的判决对下级法院具有更强的影响,可见尽管我国没有建立判例法制度,但上级法院的判例已经以不同的形式,在不同程度上发挥了对下级法院的判决的拘束力,这也为我国建立判例法制度提供了有益的经验。[4]对此,笔者以为在目前司法体制下尽快确立判例制度的可得性尚未可知,但及早确立一种类似判例制度的“案例规则”却较为可行。《最高人民法院公报》定期刊登典型案例已形或制度,其中所刊载的案例在法律适用方面对司法实践具有较为直接的参考价值,为充分实现法的安全价值,保障判决的大体一致性,以司法解释的形式确立一种遵循《最高人民法院公报》案例所确定之先例的规则是非常必要的,而且较之现在最高法院不遗余力地出台各种个案答复、个案批复等做法更易于获得学界及司法界的认同。具体到原告资格问题上,最高法院与其采用司法解释的形式对一些特殊情况下的原告资格问题作出规定,使得原告资格界定标准的内涵趋于多义性,还不如在遵循法定原告资格标准的前提下,针对需要保护的特定诉权以具体案例的形式予以公告,以为相同或大体相同的个案提供先例,并可俟理论发展的状况公布新的案例来确定新的标准,以适应情势发展之变化。
  三、各诉讼类型原告资格界说
  笔者根据现行法律制度对行政诉讼所作类型划分,实质上均属于个人救济范畴,其普遍特点是此种诉讼只能由个人或作为个人的延伸形态法人和其他组织提起,这种诉讼的主要功能也体现在保护个人的权利和利益方面,特别是对个人诉权的保护。下面笔者逐一对各诉讼类型及与之相适应的原告资格作初步探讨。
  (一)撤销诉讼
  人民法院撤销该行政行为的诉讼。撤销诉讼可谓行政诉讼的核心类型,无论采取何种分类方式,最重要的仍然是撤销诉讼。当事人提起撤销诉讼旨在通过撤销被诉具体行政行为,使得其合法权益恢复至被损害前的状态。它具有以下特征:
  第一,被诉行政行为种类繁多,应用领域主要是干预行政,特别是警察、安全和秩序等方面,因而其影响公民权益之范围非常广泛。如公民对行政处罚、行政许可、行政登记、行政裁决等行政行为不服,均可提起撤销诉讼。
  第二,被诉行政行为具有可撤销性。意即该行政行为客观上已经发布但还没有具体实施或已经开始实施但还处于持续状态,即便该行政行为已实施终了但仍可通过撤销判决使法律关系恢复至实施前的状态。这是撤销诉讼有别于其他诉讼类型的根本所在。

  ······

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