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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政合同纠纷几个法律问题探讨
【英文标题】 On Several Issues of Administrative Contract Disputes
【作者】 叶伟平【作者单位】 武汉市中级人民法院行政庭
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政合同;原告资格;起诉期限;行政赔偿
【英文关键词】 Administrative Contract;Qualification of Plaintiff;Time Limit for Commencement of Action:Administrative Compensation
【文章编码】 1005—0078(2005)03—110—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 110
【摘要】 行政合同与民事合同的区别主要体现在合同目的是否具有公益性、合同内容是否受公法调整。非行政合同当事人由于不具有实体上的请求权,与行政主体之间不具有法律上的因果关系,故无权提起行政诉讼。行政合同起诉期限应当借鉴民事合同诉讼时效的规定,区分有效和无效行政合同,采取不同的起诉期限计算方法。行政合同违约赔偿,是一种行政赔偿,在赔偿范围上应以原告实际经济损失为限。
【英文摘要】 The main differences between administrative contract and civil contract are whether the objective of the contract is public interest and whether the content is regulated by public law.Person who is not one of the parties of administrative contract has no right to bring administrative suit.The time limit for commencement of action for administrative contract should be different,basing on whether an administrative contract is effective or ineffective.The compensation for violation of administrative contract is administrative compensation and should be within the limit of the actual loss of plaintiff.
【全文】法宝引证码CLI.A.113252    
  一、关于合同定性的问题
  究竟是否存在行政合同,理论界历来争议颇大。民法学者认为合同是一种民事法律行为,是旨在为当事人设立、变更、终止财产性权利义务关系的协议。[1]国家在民事法律关系中是一种特殊民事权利主体,其与自然人、法人及其他经济组织设立民事法律关系的行为不是国家行为,而是民事行为,如国家发行债券的行为便属此类。同理,各级政府及其他行政机关以平等主体身份与自然人、法人或者其他经济组织签订合同的行为亦是一种民事法律行为而不是行政行为。因此,民法学界历来否认存在行政合同。
  行政法学者则认为,行政合同是客观存在的。随着政府职能的转变,尤其是现代行政执法理念发生了深刻变化,由过去“命令与服从”转变为“服务与合作”,行政管理手段亦发生了变化,行政合同这种管理方式、手段便应运而生。
  所谓行政合同,通说认为是指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同具有行政性、合意性、法定性的法律特征,是一种特殊的具体行政行为。[2]行政合同的行政性是行政合同所独有的,是区别于民事合同的重要标志。所谓行政合同的行政性,是指行政合同的主体一方恒定为行政机关或法律、法规授权的其他组织;行政合同的目的是行政主体实施行政管理,为了社会公共利益,而非为行政主体自身经济利益;行政主体对行政合同的履行享有行政优益权,即对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和合同解除权。[3]
  司法实务界对此虽有分歧,但对行政合同的客观存在以及其不同于一般民事合同的观点被实务界所接受。最高人民法院正在着手起草《关于行政合同案件审理若干问题的规定》,有的地方法院已经受理和审结了部分行政合同案件。这些都表明实务界对行政合同的认可。否认行政合同客观存在或者把行政合同作为一般民事合同对待,忽视行政合同与一般民事合同的区别,显然不符合实际情况,不利于及时公正审理这类案件。
  区分民事合同与行政合同的意义在于,明确两者的各自救济途径,即民事合同纠纷,通过民事诉讼程序或仲裁程序解决;行政合同纠纷通过行政复议或行政诉讼途径解决。明确两者法律适用上不同,确保正确适用法律。即在审理行政合同纠纷案件时不能简单套用合同法的有关规定,要充分考虑行政性特征。如行政优益性原则:行政主体在特殊情况下可以
  行政合同首先应当受到依法行政原则的束缚,行政机关不得通过协议方式扩大法定的活动空间。其次民法规则适用行政合同时应当满足两个条件:
  (1)行政法没有特别规定。行政合同作为行政手段,应当优先适用行政法规则,弃行政法于不顾,迳行适用民法规则是不能允许的。
  (2)适用民法规则与相关行政法规范不相抵触。当然行政合同既然是一种合同,在满足上述两个条件的前提下,亦应当受合同法原则的规制。[4]
  关于民事合同与行政合同的区分标准,在理论界实务界存在不同学说和观点,归纳起来主要有“主体说”、“目的说”、“合同性质说”等。所谓“主体说”,是以合同一方当事人是否以行政机关主体身份出现为划分标准。即合同一方当事人是以行政机关主体身份出现的,此合同便属行政合同。“目的说”,是以签订合同是否以实现公共利益为目的为划分标准。即合同一方当事人签订合同目的是为了实现公共利益,此合同便属行政合同。“合同性质说”是以合同约定的权利义务及其履行是否具有受公法调整的性质为标准,即具有公法性质的为行政合同。
  笔者认为,上述观点从不同角度分析了行政合同与民事合同的区别标准,不无道理,但均有失偏颇。民事合同与行政合同的区别,主要体现在两个方面:
  (1)合同内容是否受公法的调整约束。行政合同受公法调整、规范,行政机关在对外签订行政合同时,必须在公法规定范围内,不得任意扩大协议空间;民事合同则不受此限,只要法律没有禁止性规定的,不违反社会公共利益,不违反公序良俗原则的,当事人均可通过合同约定。
  (2)合同签订目的是否具有公益性特征。行政合同以实现公共利益或公共管理为目的,而不是以实现行政机关自身利益为目的。民事合同则是以实现财产性民事权利义务的设立、变更、终止为目的。如行政机关为建设办公楼而与建筑商签订的建筑工程承包合同,是以实现行政机关自身民事权益为目的,不是行政合同而是民事合同。合同的公益性是区分行政合同与民事合同重要标准。
  二、关于行政合同原告主体资格的问题
  行政诉讼的特殊性决定行政诉讼的原告只能是认为具体行政行为侵害其合法权益的公民、法人或者其他组织,行政主体恒定为被告,行政合同纠纷亦不例外。但行政合同纠纷的原告主体资格是否不同于一般行政争议案件,对此理论界、实务中存在不同的观点。
  一种观点认为,因行政合同纠纷而提起行政诉讼的原告只能是行政合同的当事人,非行政合同当事人不具有原告主体资格。如甲公司与乙土地局签订土地出让合同,后其上级主管机关丙书面决定将甲公司在上述合同中的权利与义务转由丁公司承接,在乙土地局不履行该合同的情况下,丁公司无权提起行政诉讼,只有甲公司才有权提起诉讼。理由是,丁公司不是行政合同的一方当事人,不享有行政合同上的请求权。行政合同在优先适用行政法规定前提下,要受民法规则的规制。甲公司的上级主管机关丙决定丁公司承接甲公司在土地出让合同中的权利义务,涉及合同权利义务的转让,而合同权利义务转让必须符合法律规定,行政合同亦应如此。《合同法》第88条规定,当事人一方经对方同意,可以将自己在合同中的权利义务一并转让给第三人。丙机关未经乙同意,决定转让合同约定的权利义务于丁公司,有悖上述法律规定,丁公司据此不能取得合同约定属甲公司的权利。换言之,丁公司不具有行政合同一方当事人的资格。既然丁公司无实体权利,皮之不存,毛焉附之,其起诉权显然是不具有的。至于不是协议方式转让合同权利义务于丁公司,而是由上级主管机关丙决定权利义务转让,是否受合同法规定约束?回答应是肯定的。既然是合同一方权利义务的转让,就必须符合转让法律规定,是合同当事人自己转让还是受外界影响转让,不是不适用合同法规定的法定事由。
  另一种观点则相反,认为只要与行政合同有法律上利害关系的公民、法人、其他组织均有权提起行政诉讼,不囿于行政合同当事人。理由是因行政合同纠纷提起的诉讼是行政诉讼之一种,对原告资格的确定要以

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