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【期刊名称】 《行政法学研究》
论政府执法方式及其变革
【英文标题】 On Mode of Government Enforcement of Law and Its Reform
【作者】 肖金明【作者单位】 山东大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 政府执法;民主化;司法化;权益保障
【英文关键词】 Government Enforcement of Law;Democratization;Judicialization;Protection of Rights and Interests
【文章编码】 1005—0078(2004)04—009—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 9
【摘要】

政府执法方式是政府执法权力的表现形态,体现了参与执法过程的各类主体的相互关系。政府执法方式变革就是修正政府执法过程中参与者的相互关系,涉及执法观念、执法体制、执法制度以及与司法的关系等诸多问题。政府执法方式变革应当坚持行政民主化、加强公开性和参与性、法制统一和人权保障的基本方向,特别强调行政程序和公民权利的重要性、行政相关人概念的重要意义、行政与司法的关系,以及政府执法的人性化。

【英文摘要】

The mode of government enforcement of law,which embodies relations among subjects participating the enforcement is the representation of government power.To reform the mode is to modify these relations which concerns the idea of enforcement of law,the system of enforcement of law and its relation with judicature,etc.In order to achieve these goals,we should adhere to the democratization of administration,reinforce the openness and participation,unify laws and regulations and safeguard human rights,especially pay attention to the significance of administrative procedure,citizen’S rights and the concept of the third party in administrative process,and the relation between administration and judicature.

【全文】法宝引证码CLI.A.113218    
  
  政府执法是实施法律的活动。政府执法方式指政府执法权力的表达形态,或者说执法行为的表现形式,是政府执法内容和组织职能的实现形式。政府执法方式变革是公法上的重大命题。政府执法方式变革实际上就是调整和修正政府执法过程中参与者的相互关系,包括执法者与相对人、相关人甚至公众的关系。在参与执法过程的各类主体的相互关系的意义上理解执法方式,具有极为现实的意义。政府执法方式变革还是制度建设的一个重要命题,程序法制建设是执法方式变革的基础。同时,以开放性、互动性、统一性、多元化、司法化以及人性化等为基本特征的政府执法方式变革也是政府管理方式和政府法制改革的重大课题。这项改革应当符合政府管理的基本规律、政府法制的基本理念和基本原则,坚持行政民主化、加强公开性和参与性、法制统一和人权保障的基本方向,它涉及执法观念、执法体制、执法制度特别是行政程序制度以及行政与司法的关系等问题。
  一、政府执法方式变革体现为政府执法公开化程度增强,执法由封闭走向开放
  公开是行政民主化的基本标志,也是政府执法的基本原则。政府执法贯彻公开原则就是要公开三个方面:执法根据要公开。执法根据不公开,执法无效;执法过程要公开。公开的执法过程有利于相对人和相关人的参与和监督,特别是有利于公民、法人和其他组织行使陈述、申辩、质证等程序性权利;执法结论要公开。
  政府执法方式由封闭到开放,将建立一个非常有意义的平台,这个平台有利于公民、法人和其他组织主张权利,参与和监督执法过程;有利于改善执法者与公民、法人和其他组织的关系,提高其他参与者的地位和作用;有利于抑制非法交易、减少行政腐败。实践证明,政府执法方式由封闭走向开放依赖于行政执法程序制度的创新和发展,在这个意义上可以充分说明民主化与程序的逻辑关联性。经验证明,政府执法方式公开性的增强依赖于陈述权、申辩权、听证权、知情权等公民程序权利体系的健全和完善,在这个意义上可以充分说明民主化与公民权利的内在关联性。程序制度和公民权利是政府执法方式的基本制约因素,不仅仅对政府执法由封闭走向开放具有根本性的影响,政府执法方式其他方面的变革也将主要围绕这两个因素展开。
  二、政府执法方式变革可以视为政府执法由“行政主体一一行政相对人”方式向“行政主体一一行政相对人”方式的转变
  在以往的管理者与被管理者的单向关系中,管理者的单方意思决定一切,被客体化的相对人只能被动承受行政指令。随着观念的更新、制度的进步,特别是“单边主义”的日渐衰落和程序制度的日益勃兴,执法者已经明显感受到来自相对人的反向作用。这种反向作用不仅表现在行政行为之后的复议和诉讼中,而且发生在管理和执法过程中,促使执法者与相对人的单向关系向双向关系转变。在双向关系中,来自相对人的反向作用促使执法者改变着执法姿态、改进着执法作风、改善着执法局面。相对人对执法者的反向作用和相互之间的双向关系获得了程序制度的充分支持,相对人通过行使陈述、申辩、质证、听证等程序性权利,加强了与执法者的对等、对话和合法对抗,增强了政府执法的参与性和民主化。政府执法方式的这种转变有利于防止执法权力专横,有利于实现对行政相对人权益的保障。
  在行政民主化进程中,执法者必须更新观念,不能片面地只从政府的角度理解行政执法。就政府执法的民主性质而言,行政并不是人们只从表面上观察到的行政机关一方之行政,正如法国学者贝尔纳·古尔内所言:“如果不把行政置还于公众——它从其中产生并且其活动亦是面向他们——之中,就不可能了解行政。”[1]当然,消除政府执法的“单边主义”思想,建立执法主体和相对人的新型关系,这是一个渐进的过程,它不仅需要政府及其所属部门更新观念,也需要相对人的思想变化。“首先,有必要逐步给行政部门灌输一些新的精神,因为行政部门已表现出某种倾向,它们对历史抱残守缺,始终认为自己是一个实行统治的权力机关,它们对待国家的公民总有点像皇帝对待臣民的味道。……另一种变革也是不可缺少的,即公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围内的事,认为行政官员注定就是来为他们提供服务的,因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。”[2]
  三、政府执法方式变革可以视为政府执法主体与行政相对人及行政相关人的关系革新,实现政府执法由“行政主体一一行政相对人”方式向“行政主体一一行政相对人+行政相关人”方式的转变
  以往人们对行政法律关系的认识局限于行政主体与行政相对人之间的相互关系,甚至从立法开始就没有充分考虑行政法律关系的复杂性,这是建立和发展“行政主体一一行政相对人”执法方式的前提和基础。而实际上行政法律关系远比理论上所描述的要复杂得多,行政法律关系在多数情形下是一个超出行政主体与相对人范围的更为复杂的利益关系,走出单边主义,实践双边主义,发展多边主义,是政府执法方式变革的基本趋向。“行政主体一一行政相对人”向“行政主体一一行政相对人”方式的转变,提升了行政相对人的法律地位,赋予了行政相对人更多的程序权利,有利于保护行政相对人的权利和利益。同样,政府执法由“行政主体一一行政相对人”向“行政主体一一行政相对人+行政相关人”方式的转变,赋予行政相关人在行政法律关系形成和变更中的程序地位和权利,将更有利于保护行政相关人的权益,并促进行政法律关系稳定。
  行政相关人是一个需要理论上和实践中予以明确和逐步接纳的新概念,它同时又是一种制度和一种价值观念。作为一种制度,它主要表现为行政执法程序制度,通过赋予相关人程序性权利,提升行政相关人在管理、执法和行政法律关系中的地位,使其具有行政法律关系主体意义上的完整人格;作为一种价值观念,它主要表现为执法者应当确立全面的利益观念,政府执法应当充分尊重和保障行政相关人的权益。行政相关人观念和制度的兴起,使得执法者面对更多的利益要求和更为复杂的利益关系,执法者必须衡平利益要求和驾驭利益关系,这必然对政府执法能力提出更高的要求。当然,行政相关人观念的普及及其制度化也将促进政府执法方式的转变。爬数据可耻
  实现政府执法由“行政主体→←行政相对人”方式向“行政主体→←行政相对人+行政相关人”方式的转变,必将进一步增强行政执法的社会参与性,积极推动行政民主化的进程。
  参与行政是现代行政的一个基本特征。公民、法人和其他组织参与行政过程可以表现为对行政立法和行政政策制定过程的参与,也可以表现为对行政执法的参与;参与行政执法可能以相对人的身份,也可能以相关人的身份。对行政相关人可以作广泛解释,它不仅包括具体执法中利益可能受到侵害的利益关系人,还应当包括通过各种形式参与执法维护自身利益的执法参与者。比如,有些城市公车私用现象非常严重,出租车司机认为公车私用侵害了他们的营业权和实际利益,他们为此联名书面向市政府有关部门提出意见和建议,希望政府杜绝公车私用现象。市政府作出决定:一律禁止公车私用,凡公车私用者每一辆车罚款2000元;凡举报者可获得50%的奖励。政府的该项规定执行情况非常好,公车私用现象受到有效抑制。出租车行业有自身利益,基于自身利益参与公共事务,督促政府出台政策制止不正之风,维护自身正当权益,是典型的参与行政;政府规定公民举报违法行为有奖,公民举报成为一种重要的参与执法的形式,这种公民参与是促进政府政策和规定有效实施和执行的重要因素。
  四、政府执法方式变革可以视为淡化政府执法权力色彩,以行政指导、行政合同等新的方式实现政府执法由强制性—→弱强制性-→说服性的转变
  在政治民主化进程中,法律发挥社会效应不是完全和直接地依靠强力,“毫无疑问的是,在任何现代国家中都有一种实际的必要,把使用武力作为实施大部分法律的最后一种手段。……(但强力不是惟一的甚至不是最重要的)因为,归根到底,并非赤裸裸的武力,而是说服力才能确保在最大程度上对法律的遵守”。[3]“在现代民主及社会法治国家之中,不再强调行政与人民之间的不平等关系……”,这将或者正在导致行政法主题的重大变化。
  在现代政府管理过程中,强制性行政可能会因为相对人或相关人的有意或无意的抵制而减损行政效能,所以以强制力作为后盾的行政处罚、行政强制等执法权力不仅要保证其合法性,而且要增强其在行使过程中的说理性,这是政府执法方式变革的一个重要特征。而行政奖励、行政指导、行政合同的兴起也标志着政府执法方式的同类转变,非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。
  现代社会越来越成为一个合作型社会,这种合作不仅存在于具有同样身份的社会成员之间,在公共管理机构与社会成员之间也同样必要,公共目标的实现越来越依赖于执法者与相对人及相关人之间的诚意合作。非强制性行政有助于改进执法者与相对人和相关人之间的关系,增进他们彼此合作的可能性,政府与公民和社会的双向或多向对等关系体现为沟通、协商、对话、谈判,以实现互利、共赢。通过弱化执法者的权力意识和淡化执法行为的权力色彩,通过公民和社会对管理和执法过程的自愿参与,政府管理的目标和政府执法的民主化得以实现。
  如果说传统的政府职能依靠强制性权力可以实现的话,随着经济社会的发展、福利国家的出现和政府职能的扩展,给付行政、福利行政等则需要说服性权力和共商性方式的行政管理方式逐渐出现。行政奖励、行政指导、行政合同等政府执法方式的广泛采用,与以放松政府管制和提供公共服务为基本特征的政府职能转变相适应。行政指导在日本最为发达,它的广泛存在甚至被看作日本行政体制的重要特征,日本从20世纪60年代开始推行的以诱导性经济计划和产业政策为基础的行政指导,为其经济崛起产生了巨大影响。英国、美国、法国等国家以判例形式,而德国、葡萄牙等国家则以制定法形式,确立了行政合同或公法上契约的法律效力。在有着公、私法划分传统的法国,二战后的经济发展、资源开发、科研和教育特别是公共工程领域广泛应用行政合同,以行政合同执行计划的方式被称为政府的合同政策;尽管德国理论界长期拒绝公法活动中的合同形式,但在建筑法领域、经济行政领域和社会行政领域,却长期存在着行政合同实践,1976年德国在《联邦行政程序法》中确认了行政合同的法律地位;在英国,政府利用政府合同作为推行社会政策、工资政策和社会经济计划的手段是常见的现象。
  五、政府执法方式变革可以视为政府执法权力的自身调整,表现为执法权力由分散行使到集中行使的转变
  长期以来,出台一部法律甚至法规就对应建立一个执法部门或机构的做法,造成了执法机构过多、执法权力分散以及各自为政、执法散乱的局面,甚至在政府执法领域滋生和蔓延着追逐部门利益的部门本位主义现象。对于加强统一执法、避免交叉和重复执法、提高执法效率以及保障相对人合法权益来讲,降低执法分散性的综合执法具有重要意义。
  综合执法的制度化最初主要表现为相对集中行使行政处罚权。行政处罚法施行后,不少地方在城市管理领域试行巡警制度进行综合执法,在相对集中行使行政处罚权方面已经有了很好的经验。从1997年开始,根据国务院有关规定,全国有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权的试点工作,合并了被老百姓称为“大盖帽”的行政执法队伍。各地建立了城市管理行政执法局,统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商

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