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【期刊名称】 《法治研究》
美国信息自由法上过程性信息的豁免公开
【副标题】 基于判例视角的反思与借鉴【作者】 梁艺
【作者单位】 浙江大学光华法学院宪法与行政法学{博士研究生}
【分类】 国际法学
【中文关键词】 信息自由法;过程性信息;豁免公开;判例研究
【期刊年份】 2014年【期号】 10
【页码】 59
【摘要】

“生乳新国标案”中消费者的败诉引起对过程性信息豁免公开的关注。对于该项信息不予公开的理由与判断标准目前并未有统一清晰的认识。作为信息公开制度的先行者,美国《信息自由法》通过规定“机构之间或机构内部备忘录或函件”作为豁免公开事项确立了过程性信息的保护,通过信息性质标准、信息功能标准与采纳标准构成的规则体系对政府信息是否具备“审议性信息”的内容要件,以及“决策前信息”的阶段要件进行判断从而认定是否拥有豁免特权。在比较中可见我国目前对过程性信息的定性标准与功能定位缺乏统一的理解,且限制规则一度缺位。为此,应当对域外经验有借鉴地运用并对我国过程性信息豁免公开规则进行重构。

【全文】法宝引证码CLI.A.1194136    
  一、引言:“生乳新国标案”引发的过程性信息之争
  2010年3月26日,卫生部发布的新生乳食品安全国家标准(GB19301-2010)中有关生乳收购的两项标准发生了变化:细菌最大总数提高,而蛋白质最低含量下调。[1]2012年1月,赵正军向卫生部提出信息公开申请,要求公开生乳新国标制定时食品安全国家标准审评委员会编写的会议纪要。卫生部答复称该信息的制作单位是食品安全国家标准审评委员会而非卫生部,不属于卫生部信息公开范围;且该会议纪要一旦公开可能影响社会稳定,增加行政管理工作负担。[2]
  赵正军随后将卫生部起诉到北京市第一中级人民法院。庭审中,卫生部提出拒绝公开的依据之一即是国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)中关于“过程性信息”一般豁免公开的规定。[3]法院审理后认为审评委员会对于食品安全国家标准的审查是国标制定过程中的一项法定程序,属于卫生部履职的一个环节,上述会议纪要属于卫生部在履职过程中制作的政府信息,故判令卫生部在法定期限内对赵正军的政府信息公开申请予以重新答复。[4]
  该案以赵正军的胜诉告终一度引起了轰动,[5]但实际上法院的判决并未促使卫生部公开与生乳标准制定相关的文件。根据判决,卫生部就赵正军的公开申请进行了重新答复,坚持其在庭审中提出的《意见》中关于“过程性信息”一般豁免公开的规定,称会议纪要属于食品安全国家标准审查中的过程性信息,不属于卫生部应公开的政府信息,因此不予公开。[6]
  赵正军不服,再次提起诉讼。在诉讼过程中,因国务院机构改革和职能转变,被告原卫生部变更为国家卫生和计划生育委员会。法院审理后认为,对于在行政机关内部交换意见的政府信息,无论在行政决策过程中公开,还是在行政决策作出后公开,均可能导致在行政机关内部难以坦率地表达意见,为实现《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)促进依法行政的宗旨,上述会议纪要应免于公开。据此,法院驳回了原告赵正军的诉讼请求。[7]
  本案中,法院阐明了“过程性信息”豁免公开的目的之一是保证行政机关内部坦率地表达意见,且将这种豁免保护覆盖的时间段包括了决策前与决策后。显而易见,这样的处理方式给公众的观感是封闭了行政机关的决策过程,仅仅将行政决策之结论作为公开的对象,这显然不利于促进“透明政府”建设。《条例》中虽然并未将过程性信息列为例外信息之一,但国务院办公厅《意见》中设定的“讨论、研究或者审查中的过程性信息”一般不属于公开范围的表述对于今后的信息公开实践必将产生深远的影响,从“生乳新国标案”中便可窥得一二,行政机关对于此保护行政决策特权的规定自然是欣然接受,且一般简单引用《意见》中的表述,不再进一步阐述理由。[8]
  由此观之,明确过程性信息豁免公开的限制条件至关重要,否则因其性质可能覆盖行政过程中的全部信息,对于推进信息公开的消极影响不待赘言。此时比较法的观察视角也许会提供一些思路。美国作为信息公开制度的先行者,对世界范围内信息公开立法都有不可忽视的影响,[9]尤其是《信息自由法》颁布后的数十年间,其司法实践中大量案例积累所演进产生的细化规则,是目前我国信息公开实践所缺乏的。故本文着重以判例观察为视角,总结其对过程性信息豁免公开保护中涉及的构成要件、判断标准以及典型案例与辅助规则的梳理,以期为我国目前现行规范的合理解释与进一步的制度构建提供可资借鉴的基础素材。
  二、美国过程性信息的要件构成
  美国于1966年颁布《信息自由法》,其建立的信息公开制度旨在保障公民向联邦机构获取政府信息的权利,除非该信息因特别豁免排除公开规则而得以不公开。[10]信息公开制度对现代民主法治国家的建立起着至关重要的作用,“民主国家需要政府问责机制,而政府问责机制以透明行政为基础,《信息自由法》即系通过加强政府透明度实现问责,进而实现开放政府”[11]。
  但在保障公众知情权的同时,应当考虑政府有效行政的基本效率需要,在两者之间寻求适当的平衡。《信息自由法》正是通过树立广泛公开的原则,并辅助规定豁免公开的事项来达到这一平衡。[12]在该法规定的九项豁免事项[13]中,涉及个人隐私、国家秘密、贸易秘密、执法记录等诸多领域,其中被认为潜在影响最为深远(potentially themost far-reaching)[14]的豁免事项为内部信息[15]豁免:“除了与该机构进行诉讼的机构之外,其他当事人依照法律不能利用的机构之间或机构内部备忘录或函件。”[16]由该项豁免事项延伸出的审议过程特权(deliberative process privilege)是该类案件中最频繁被适用的一项特权。
  审议过程特权旨在保护行政机关进行决策时产生的过程性信息,其政策考量主要来自三方面:(1)鼓励行政机构内部与行政机关之间针对政策制定进行开放、坦诚的沟通;(2)防止相关政策建议在正式决定、采纳之前过早地披露;(3)防止公众对于事实上最终并非政策基础的相关材料产生误解。在以上政策考量的前提下,法院在大量案例审判实践中逐步确立了构成过程性信息的内容要件及阶段要件,同时拓展了多角度的判断标准,并根据现代行政权的实际需要对过程性信息的制作主体进行扩张解释以覆盖外部顾问向政府机构提供的咨询建议。
  (一)内容要件:审议性信息
  对于过程性信息的豁免公开旨在保障行政机构内部与行政机关之间坦诚有效的沟通与意见交换,从而保证行政决策在此基础之上的合理性。故受到保护的信息在内容上应当属于审议性信息,即:反映了行政机关在决策过程中互相让步与妥协的协商过程,即建议、草案、提案、意见书等表达个人主观意见而非机构政策本身的文件材料,具有审议性(deliberative)的特征。[17]一般而言,纯粹的事实信息如数据统计报告等则不属于审议性信息的范畴。
  在苏西[18]案中,原告要求国家科学技术办公室公开一份评估联邦政府的超音速运输机发展计划的报告,法院在阐述时指出《信息自由法》中对过程性信息豁免公开的目的在于鼓励政府机构审议与决策过程中的自由意见交换,相应地,其豁免的范围指向包含咨询、建议、意见的机构内部交流,以及其它反映审议、决策过程的材料,不包括纯粹的事实或调查报告。法院认为审议过程特权的保护对象是行政机关的决策过程,那么只有反映审议过程的审议性信息才属于过程性信息。一般来说载有政策讨论过程中个人主观建议的意见材料属于过程性信息,而纯粹的事实材料则不然。这表明,法院认为事实信息与意见信息应作为不同的信息类型区别对待。中小学减的负已经加到家长身上了
  (二)阶段要件:决策前信息
  行政机关制定政府政策,作出行政决定并非瞬息成就,都经历了讨论、研究或者审查的过程。而与行政机关的最终决定相对应的,产生于其正式决策作出之前[19]的过程性信息才是审议过程特权保护的对象,即从决策阶段的角度考量属于决策前(predecisional)信息。
  法院在国家劳动关系委员会诉西尔斯有限公司[20]这一典型案例中阐明对于决策前信息的保护是指:行政机关在制定正式机构政策、法规之前应当有一持续审视考察政策的过程,这一过程会产生许多载有个人或组织的主观建议但最终并未进入正式政策的内部文件,出于对行政决策过程的保护,以上内部文件应当予以豁免公开。并且值得注意的是上述文件所具有的决策前之性质并不单纯因为时间的经过,即最终决策的作出而丧失(not altered by the passage of time)。只有最终被行政机关采纳的准备材料方失去其作为“决策前信息”的性质,而被排除出过程性信息豁免公开的保护范围。
  (三)主体要件:政府机构
  主体要件并非过程性信息独有,而是作为《信息自由法》第5项豁免理由的共同要求。根据上述规定,信息应当首先属于“机构之间或机构内部备忘录或函件”才有可能被纳入过程性信息豁免公开的保护对象。根据《信息自由法》的规定:“本法所称机构系指行政部门、军事部门、联邦政府法人、受联邦政府管理的法人,或者联邦政府行政部的其他机关(包括总统的行政办公厅),或者任何独立的制定规章的机构。”[21]对于“机构”的解释虽然从字面来看应当限于行政权力机构(executive branch agencies),[22]但一般法院对其采取扩大化的解释倾向,因为在较早期的信息公开案件中法院便指出政府对于临时顾问的意见和建议确实有特殊需求,[23]下文详述。
  三、美国过程性信息的要件判断标准
  法院通过个案明确了过程性信息保护中最为重要的两项构成要件,即作为审议性信息的内容要件以及属于决策前信息的阶段要件,当然还有作为《信息自由法》豁免保护前提的主体要件。判断某项信息是否具备上述要件,涉及到要件的判断标准问题。在诸多个案中,法院逐步建立了一套行之有效的规则。
  (一)审议性信息:性质为辅功能为主
  法院在内容要件上通过个案丰富了界定审议性信息的判断标准,从最初的信息性质标准,发展为信息功能标准;最终立足于信息在决策制定过程中发挥的作用,以保障审议过程本身为主旨进行公开与否的判断。
  1.信息性质标准。信息性质标准是判断信息是否具有审议性的基础标准,从过程性信息豁免公开的理由出发,将政府信息按照其性质区分为事实信息与意见信息。对于事实信息的公开一般并不对机构意见交换的决策过程造成损害,[24]不具有审议性特征,所以不属于过程性信息豁免公开的范围。
  在环境保护局[25]案中,国会众议院议员明克要求环保局公开九份提交给总统的关于地下核试验计划的文件,环保局认为上述文件均属于《信息自由法》豁免公开范围中所保护的过程性信息,且其中6份亦属于涉及国家秘密的保密文件,均不予公开;并指出该报告的编制与提交目的在于向总统表明制作个人与机构的意见与建议,借由此总统对于不同的观点得以全面了解,除此之外该报告不作其它用途。联邦上诉法院在审理后认为地区法院应当对信息是否属于国家秘密进行审查,并且要求环保局公开其余过程性信息中属于事实信息而非意见信息的部分。法院认为《信息自由法》中过程性信息豁免旨在保护行政机关的决策过程,而事实信息则不在豁免公开的范围内,因为事实信息作为行政机关决策的客观基础,并不反映机构内部人员的主观意见,即便公开亦不会导致机构内部的坦诚沟通受到损害;并指出在事实信息与意见信息混合的情况下,如果可以对事实信息作出区分处理的,应当将之区分并予以公开。
  值得进一步指出的是公开事实信息的重要性并不亚于意见信息:(1)只有通过公开与决策相关的事实材料,机构外部人员才有可能对行政机关的决策进行评价。从某种程度上说,公众如果能够获得清晰详实的事实材料,其对要求公开内部工作人员主观意见的需求反而会减弱,因为内部人员的意见应当也基于相应事实作出;故公众基于事实材料,可以运用自己的理性对政府决策作出相应的判断。[26](2)将事实材料向公众公布有利于政府获得更准确的信息。因为在现下信息爆炸的时代,民众有时能够掌握政府部门无法掌握的信息源,故人们可以通过自身获得的信息来帮助检验政府部门掌握事实材料的全面度、准确度等等;因为政府机关往往倾向于研究其内部工作人员提出的主观建议、观点等,而对于事实材料有时反而会忽略。[27]相应的,政府部门通过公众的协助获得更全面准确的信息,也有助于其最终作出合理的决策。
  2.信息功能标准。随着信息公开案件的增多,法院在审判实践中逐渐意识到信息性质标准存在一定的局限性,在有些情形中即便信息自身在本质上属于事实信息,其也可能反映出行政机关的决策过程;此时再坚持以信息性质作为唯一的判断标准则难以实现过程性信息的豁免保护。故法院另确立了信息功能标准作为补充,即通过考察信息在行政机关决策过程中发挥的作用来判断其是否具有审议性,进一步明确过程性信息豁免的保护对象是行政决策过程的整体,将目光局限于某一份文件材料本身的性质来进行判断是对审议过程特权的解释空间不当地限缩。
  在沃尔夫案[28]中,原告要求公开由食品和药物管理局制作完成但仍有待医疗与公共服务部或预算管理办公室作出最终决定以及批准的相关材料。法院在审理的过程中指出“机械地适用信息性质标准(mechanically apply the fact/opiniontest)”是十分危险的,“因为审议过程特权所保护的过程性信息豁免公开指向对象是行政机关的决策过程,而非单纯指决策材料;即便是事实信息也可能反映行政机关的决策过程,从而属于过程性信息豁免公开的范围”。
  在上述案件指出事实信息反映决策过程的可能性之后,法院在后续案件中随即确立了信息功能标准(functional test)来补充对于过程信息的判断。在国家野生动物联合会诉林务局案[29]中,原告要求林务局公开以下材料:(1)瓦洛厄惠特曼(Wallowa-Whitman)国家森林计划工作草案;(2)与前项文件配套的环境影响报告书草案;(3)土地管理规划办公室针对上述工作计划提出意见,批评和建议的草案预览。林务局主张根据《信息自由法》九项豁免中的内部信息豁免对行政决策过程的保护,拒绝公开上述材料。法院最终认定上述文件属于《信息自由法》过程性信息豁免公开保护的范畴,仅判断公开其中部分可以分离的纯事实信息。在审理过程中法院指出,过程性信息的判断是一个复杂的过程,应当着眼于信息是否属于审议过程的一部分,而非材料本身实质上是审议性的或事实性的;所以即便是事实材料,如果反映了决策者的主观心理过程也应当豁免公开。在本案中工作计划草案反映了制作人的暂定意见与建议,并非最终机构决策;环境影响报告书对于机构决策起参考作用,以及反映了行政机关选择最终方案的决策过程;草案预览对上述报告质量与完整性进行初步评价,但并非上述机构最终政策的陈述;上述材料中的意见阐述并非凭空作出,而是建立在对相关事实材料考察的基础上,多数时候所谓意见信息与事实信息相互穿插,形成决策。所以将信息简单贴上“意见”或“事实”非此即彼的类型标签来进行过程性信息的判断是不妥当的。准确理解过程性信息豁免背后的政策考量,并且把握文件材料在运用过程中的上下文背景,[30]以信息在决策中发挥的功能为标准进行判断更能有效实现过程性信息豁免公开对行政机关审议过程的保护。
  (二)决策前信息:“采纳排除”标准
  决策前信息作为过程性信息的阶段要件,在字面上容易引起人们的误解:即只有在行政机关的正式决策尚未作出之前,其过程性信息才予以保护;一旦正式决策作出之后,其所有与决策相关的信息都失去决策前的性质,而都应当予以公开。这样的理解与审议过程特权的政策出发点是相违背的。在政府政策与行政决定的准备阶段,行政机关工作人员积极的“建言献策”是决策质量的重要保证,这其中不排除许多在情况未明时的不成熟意见,如果机构内部人员知晓在决策作出后,与之相关的所有主观意见材料都将予以公开,将大大伤害到这种“群策群力”的积极性。故法院通过个案明确了某项政府信息是否属于决策前信息的判断标准在于行政机关最终决定的采纳与否,即“采纳排除”标准。
  在西尔斯公司案[31]中,原告要求国家劳动关系委员会公开若干年内涉及某些特殊事项案件的所有上诉备忘录与意见备忘录,遭到拒绝后提起信息公开诉讼。上述备忘录的产生系根据《国家劳动关系法》的规定:国家劳动关系委员的各区域负责人(Regional Director)有权初步决定是否受理一项投诉,投诉人对于区域负责人的决定不服的,可以上诉至总顾问处(General Counsel),其中的上诉委员会(Appeals Committee)将决定维持或推翻区域负责人的决定,并将理由以及裁决结果写人一份上诉备忘录(Appeals Memoran-dum),通过总顾问处交由区域负责人,负责人必须遵守备忘录的指示。除此上诉程序之外,总顾问处要求在涉及某些特殊事项的投诉中,区域负责人在作出初步决定之前,应当向总顾问处的咨询委员会(Advice Branch)提交报告,咨询委员会在审查后向总顾问处作出建议,总顾问处最后以意见备忘录(Advice Memorandum)的形式交由区域负责人;在收到意见备忘录后负责人作出受理或不受理的初步决定。
  地区法院认为意见备忘录虽然是对内部工作人员的指示,但对机构外部公众产生了实质影响,应当予以公开,即上诉备忘录是机构对外作出的最终决定也属于应当公开的信息。后该案经联邦最高法院审理后确立了“采纳排除”标准:
  《信息自由法》过程性信息豁免公开不保护任何属于行政机构最终决定的文件,所有体现或诠释机构有效法律与政策的文件均应公开,一旦机构采纳(adopt or incorporate)了某项准备材料作为其最终决定,那么这项材料即被排除在过程性信息豁免公开的范围之外。
  最高法院判决对于阐述拒绝受理的备忘录应当予以公开,因为其属于机构对外作出的最终决定,意见备忘录作为对内部工作人员进行指示的意见性信息也不例外,因其区域负责人系采纳其载明之理由与建议作出最终决定;但阐述同意受理的备忘录则不予公开,因为国家劳动关系委员会受理后作出的裁决方是机构对外的最终决定。
  概而言之,过程性信息豁免公开保护对象为行政机关的决策经过,尤其是机构内部反映个人主观意见的群体讨论,以及对于政策或法律究竟应当如何制定的审议过程。行政机关作出的最终决定应当予以公开,以及被采纳用以正式解释、[32]诠释[33]最终决定的决策前文件也随之成为最终决定的一部分,应当予以公开,即判断是否为决策前文件的重要标准是其是否为最终决定所吸纳,而并非单纯随着时间经过,决策材料便从决定前转为决定后(postdecisional)。行政机关的最终决定不属于过程性信息的豁免范围,应当对公众予以公开;因为上述决定在实质上具有了法律效力,而行政机关不被允许在处理对外事务中存在秘密法(secret law)[34]的适用;同时公众对于政府机关正式采纳的政策、法律的理由与事实基础极为关注并有权知晓。
  (三)“政府机构”的扩大化解释
  前述已经提及,根据

  ······果然是京城土著

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