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【期刊名称】 《现代法学》
WTO贸易政策评审机制功能论
【英文标题】 Function of the Trade Policy Review Mechanism of WTO
【作者】 陈咏梅【作者单位】 西南政法大学
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 TPRM;评审标准;功能定位;“三位一体”
【英文关键词】 TPRM;criteria for the review;function;a three pronged instrument
【文章编码】 1001—2397(2007)03—0090—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 3
【页码】 90
【摘要】

国内外学者对TPRM性质和评审标准的认定存在分歧,引发了对TPRM功能的不同认识。TPRM基本功能应当是“三位一体”,即贯彻WTO的透明原则,落实WTO的监督机制和体现执行WTO的规则。它与DSM并驾齐驱,构成了多边贸易体制有效运转的两个监督体系。厘清TPRM功能对完善我国对外贸易政策与贸易法律制度具有重要启示。

【英文摘要】

The discrepancy among academics in the nature and criteria of the TPRM leads to a controversy over its function.The TPRM should be a“three—pronged instrument”that applies the transparency principle of WTO,performs WTO’S supervisory function and enforces WTO rules.The TPSM,together with the DSP,constitutes two supervisory institutions to ensure the multinational trade system to operate effectively.Elucidating the function of the TPRM is conducive to improving China’S trade policies and legal system.

【全文】法宝引证码CLI.A.174637    
  
  从乌拉圭回合贸易谈判中取得的最引人注目的成果之一就是通过新诞生的“贸易政策评审机制”(以下简称TPRM)确保成员对WTO协议的遵守。与TPRM息息相关的问题之一是该机制究竟只是实现透明的工具,或事实上是确保各成员遵守WTO协议的手段——即事实上具有执行的功能。国内外学者大多持前一种观点,而本文认为TPRM既是实现透明的工具,也体现了执行’WTO规则的功能。因为对“执行”一词有两种可能的理解,狭义上的理解意指强制力,在WTO实践中其与争端解决紧密相连,但在国际组织法中,“执行”一词还有更广义的含义,它包括促使遵守协议的所有措施{1}。
  一、学界对TPRM相关争议的问题评析
  TPRM的目标在《马拉喀什建立世界贸易组织协议》附件3《建立贸易政策评审机制协议》A段被表述如下:
  “通过提高各成员贸易政策和做法的透明度并使之得到更好的理解,有助于所有成员更好地遵守多边贸易协定和适用的诸边贸易协定的规则、纪律和在各协定项下所作的承诺,从而有助于多边贸易体制更加平稳地运行。为此,评审机制可以对各成员的全部贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期的集体评价和评估。但是,该机制无意作为履行各协定项下具体义务或争端解决程序的基础,也无意向各成员增加新的政策承诺。”[1]
  由于人们对上述协议目标的不同理解引发了人们对TPRM性质和评审标准的一些争议。
  (一)性质之争:“透明”抑或“执行”
  TPRM的性质是实现WTO透明原则的实践,还是确保更好地实施WTO规则,即广义上的“执行”WTO规则呢?国内学者主要的观点是[2]:TPRM实际上是各成员对接受评审成员进行讨论和质询的一个论坛,通过报告和讨论以提高透明度,增强对接受评审成员贸易政策和做法的理解。这些学者认为透明度是WTO的目标和基本原则之一,在WTO下透明度的实现是通过两种方式,一种是通过定期的通报,另一种是WTO对成员的贸易政策进行单个的评审,即贸易政策评审。并且在TPRM协议中,WTO成员一致认可了贸易政策问题上政府决策的内部透明的必要性。尽管如此,目前要在WTO体系内建立一种要求成员对其贸易政策和做法进行自查的强制机制尚不成熟。因而TPRM协议对成员内部贸易决策透明的规定不是强制性的,成员们只承诺“在它们自己的体制内鼓励和促进更大的透明度”{2}。国内学者中尚无人提及TPRM的“执行”性质。
  国外学者对此问题也有纷争。Sam Laird认为:从考虑表述在词组“对贸易政策和做法的更好的理解”或“对全部贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期的集体评价和评估”中的目标出发来理解法律文本是重要的。同时马拉喀什文本十分明确地指出,该机制“无意作为履行WTO各协定项下具体义务或争端解决程序的基础,也无意向各成员强加新的政策承诺”{3}。可见Sam主张TPRM的性质是实现各国贸易政策和做法的透明。这一观点也可以从Blackhurst Richard那里得到支持。Blackhurst在国内和国际层面探索了透明机制的概念。他认为TPRM的评审建立在公众所知的资料之上,被看作是透明的实践,而不是评估单个成员是如何遵守WTO具体规则的。TPRM有益于使人们了解对世界贸易和贸易制度有重大影响的WTO成员的贸易政策,也有益于较小的国家去追寻推动他们自身经济的贸易政策{3}472—473。
  国外学者中只有极少数强调了TPRM作为执行GATT/WTO法律义务的性质。Asif H.Qureshi认为法律的解释是根据法律文本的特定方面形成的,尤其是词组“更好地遵守……规则、纪律和承诺”。Qureshi 据此认为TPRM意在确保对GATT义务的遵守。在乌拉圭回合FOGS(Functioning of the GATT system,简称FOGS)谈判小组中,也有一些缔约方支持Qureshi的观点。尤其是印度认为监督应该有助于成员更好地遵守GATT的纪律和义务{3}742。
  (二)评审标准之争:“法律标准”抑或“经济标准”
  TPRM既然是通过对WTO成员方的贸易政策和做法进行定期集中评价和评估来审查其对多边贸易体制的影响,这就必然意味着存在一个评审的参照标准。虽然对于评审的标准TPRM协议的规定不甚明确,但从对协议语言文字的解释和谈判者的意图上我们不能否认:TPRM不只是一个登记各成员贸易政策发展情况的机制,它专门融合了“评审”(review)、“评定”(assessment)、“评价”(evaluation)的综合含义{1}117。“评审”、“评定”和“评价”的任何方式都暗示了针对评审、评定、评价发生背景的某种准则的存在。离开了某种标准的存在就不可能有评审,也不会有什么监督;离开了某种透明的标准就不可能有有效的评审和/或监督。
  在TPRM协议起草过程中,FOGS谈判小组的起草者曾对“多边贸易体制”有两种不同的理解。一种观点认为,“多边贸易体制”等同于“多边贸易法律体制”,也就是国际多边贸易的原则、规则和制度,因此他们主张评审中应采用法律标准去评价成员的贸易政策和做法{1}119。另一种观点从经济角度出发,认为“多边贸易体制应是国际贸易关系上的一种事实上的健康状态”{1}118。持这一观点的人认为应适用经济标准去分析成员的贸易政策和做法。TPRM协议虽然六次提及“多边贸易体制”,但均未明确规定其含义{4}。从上述目标“有助于所有成员更好地遵守……规则、纪律和承诺”来看,似乎应适用法律标准,而从其目标“……使之得到更好的理解”和“对各成员的全部贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期的集体评价和评估”来看,似乎又肯定了经济标准。
  本文认为评审标准的设定方式在理论上可以是多方面的,包括法律的标准、经济的标准,也包括政治的标准。但WTO的能力范围不可能及于所谓的“政治”的范畴{5},TPRM协议也仅能参照经济的和/或法律的标准。
  1.法律标准开弓没有回头箭
  TPRM的实践在于审查“成员方的贸易政策和做法对多边贸易体制的影响”。但如前所述,对什么构成“多边贸易体制”协议没有一个清楚的定义。它可以解读为意旨“多边贸易法律体制”,或者解读为经济学状态的“事实上的多边贸易体制”。如果后者是意旨的含义,那么这一含义与“有助于促进各成员更好地遵守WTO规范”这一目标之间就存在一些不协调之处。对这种解读的理由是,以规则为导向的评审应从属于根据成员贸易政策和做法对国际贸易体制的运行的实际影响而进行的评审,或者从属于根据成员贸易政策和做法对国际贸易“健康”状态的影响而进行的评审。尽管对规则的违反可能会也可能不会影响贸易体制的健康(即使有假设认为对规则的违反最终将无论如何会影响国际贸易的“健康”),但构成非违反规则的行为同样可能在其他方面会对贸易体制的“健康”带来影响。在评审实践中,无论是秘书处报告的总结分析,参加评审会议成员的提问和评论,还是评审会议主席的总结性评论,绝大多数都是从经济的角度进行的,显然评审活动更多地适用了经济标准{4}39。这种做法具有明显的优越性,不囿于对规则的遵守,不纯粹适用法律标准,可使TPRM及各成员能在更广泛的范围内,以更为灵活的方式评审成员的贸易政策。
  这样的解读造成上述的不协调就在所难免了。由于非以规则为基础的标准是一种潜在的更广泛的标准,当“国际贸易的健康”被优先考虑时,或者成为以规则为基础的评审方法的先决条件时,可能会出现一些评审上的困难。如果多次以结果否定规则,这只能说明规则还不健全,而不是不需要规则。从长远来说,强化经济分析而淡化规则的行为,不利于维护世贸组织规则的权威性和有效性,不利于提高世贸组织成员的多边法制意识。我们不能排除那种以不会对国际贸易的健康产生不利影响为借口而不遵守或不重视国际贸易规则的行为。因而本文认为,把法律标准作为对各成员的贸易政策进行评价和评估的依据是比较恰当的。法律标准就是构成多边贸易体制的各项原则、规则、制度以及各成员做出的有效承诺。首先,TPRM的目标是“有助于所有成员更好地遵守多边贸易协定和适用的诸边贸易协定的规则、纪律和在各协定项下所作的承诺”,“从而有助于多边贸易体制更加平稳地运行”。该目标是否能实现,就是评审的参照标准。其次,在TPRM评审程序中,各参加方往往对接受评审成员的那些符合多边贸易法律制度的政策措施表示欣赏,给予褒扬,而对那些与多边贸易体制背道而驰的做法则表示不满、失望,并给予批评指正{6}。而接受评审的成员在答辩中,亦往往声称他们的做法符合WTO的有关规定,对那些实在不能掩人耳目的错误做法,则极力寻找遁词或承诺日后消除。实践中不仅秘书处的报告,而且参加评审会议的其他成员从受审成员的某项政策是否合法的角度发表评论或提出问题的情况并不少见。如在1997年对欧盟的评审中,瑞士代表提出询问,欧盟禁止从瑞士进口的一些动物产品,是否有科学根据,是否与欧盟的国际义务相一致。美国代表提出的问题之一是,欧盟缔结地区贸易协议的方法是否与WTO的要求相一致{7}。在对其他成员的评审中也有不少关于受审成员某项或某些贸易政策的合法性的评论和问题,因此我们不能否认法律标准的存在。
  2.经济标准
  在对评审标准进行讨论的过程中,一些来自发展中国家的代表以狭义的观点对此进行解释,认为仅仅根据WTO承担的义务为范围;而一些发达成员则采取了更宽泛的观点——那就是必须考虑贸易政策和做法的整个背景,包括它们的合理性及与其他经济政策的关系。如Blackhurst就认为:“遵守GATT义务与‘好’的经济政策之间的关系足以紧密以致主要依据经济规范的监督绝不会偏离总协定的方向。”{8}因而他主张用经济规范作为标准来评价成员的贸易政策。这一主张引发了其他学者对此问题的争议。有学者认为,从法律的角度讲,我们不能认为WTO规则与“好”的经济政策之间存在着必然的联系,并且赋予二者之间的这种联系是否适当也是值得疑问的{1}120。“好”的经济政策也许会很好地导致遵守WTO规则,但根据其法律特性,它们并不必然与WTO规则相联。因为国内法和国际法的行为规范准则是依据规范的字面表达而决定的,法律的字面意义总的说来是惟一的决定许可或非许可行为的因素,在解释某一规则时,其他因素可能要充分的考虑——但这有别于认为有关的法律规定也实际上规范与此规定相冲突的所有行为。比如对谋杀的禁止不等于禁止舞枪,法律需要对舞枪进行另行的禁止性规定;对枪支使用的禁止不等于禁止出售枪支,法律对出售枪支有另外的禁止性规定。我们不能说各成员采用了“好”的经济政策就意味着其遵守了WTO规则。
  应该看到,从以规则为导向的监督转向包括以经济政策为基础的监督不能解决“好的经济政策”与WTO规则之间的关系这一问题。二者之间法律关系的缺乏导致了排除非其它先决条件的经济标准的适用。如果诉诸这样的经济标准,WTO的职能将会被超越。因为各成员并不期望授权外部力量去干涉他们的经济事务——即使是在监督的层面上。另一难题是,根本不清楚什么是“好”的经济政策以及对此是否真的存在实际的国际协议。根据对WTO规则的解释,WTO是允许各成员选择如何适用规则而非侵犯各成员主权的,希望规范各国贸易政策的方式总的说来只是少数派的意见{8}45—46。提交WTO评审的主要限于国内贸易政策对国际贸易的影响这一范围,即国内贸易政策对国际贸易的阻碍或在国际范围内形成了歧视。WTO规则的核心是贸易政策和做法必须透明和非歧视,必须通过适当的程序按适当的方式进行。如果这些条件满足了,各成员可以自由地选择其贸易政策和如何实践。
  同时也应该看到,评审的大部分内容都是对评审成员的国内经济和贸易政策所进行的描述和经济学的分析,尤其是要描述评审成员的贸易政策的变化,例如关税减让幅度、关税保护率等。这就必然要采用一定的经济标准了

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Asif H.Qureshi.The World Trade Organization:Implementing International Trade Norms(M).Manchester University Press,1996:108.

{2}王新奎.人世后过渡期贸易政策评审机制对深化中国经济体制改革的影响(J).世界贸易组织动态与研究,2004(2):1—2.

{3}Sam Laird.The WTO’S Trade Policy Review Mechanism—From Through the Looking Glass(J).The World Economy,1999,22(6):742.

{4}丁祥高.贸易政策审议机制考察(J).株洲工学院学报,2005(3):39.

{5}F.Roessler.The Competence of GATT(J).Journal of World Trade,1987,21(1):73.

{6}张国华.略论WTO贸易政策评议机制及我国的对策(J).国际经贸探索,1997(5):4.

{7}WTO Doc.,Trade Policy Review:European ,Minutes of Meeting(EB/OL).WT/TPR/M/30.(2006—01—26).http://www.wto.org/english/tratop—e/tpr e/tpr_e.htm

{8}R.Blackhurst.Strengthening GATT Surveillance of Trade—related Policies(M)//Ernst—Ulrich Petersmann and M.Hllf(eds.).The New GATF Round of Multilateral Trade Negotiations—Legal and Economic Problems.Kluwer,1988:148.

{9}Asif H.Qureshi.The New GATT Trade Policy Review Mechanism(J).Journal of World Trade,1990,24(3):156—158.爱法律,有未来

{10}赵维田.世贸组织(WTO)的法律制度(M).长春:吉林人民出版社,2000:136.

{11}Victoria Curzon Price.GATT’S New Trade Policy Review Mechanism(J).The World Economy,1991,14(2):228.

{12}Roderick Abbott.GATT and the Trade Policy Review Mechanism:further reflections on earlier reflections(J).Journal of World Trade,1993(6):116—119.

{13}P.Van Dijk(ed.).Supervisory Mechanisms in International Economic Organizations(M).Kluwer,1984:1 1.

{14}Nuclear Tests Cases,ICJ Report,1974.

{15}Hiddo Houben.China Economic Reforms and Integration into the World Trading System(J).Journal of World Trade,1999,33(3):159.

{16}陶凯元.国际服务贸易法律的多边化与中国对外服务贸易法制(M).北京:法律出版社,2000:155.

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