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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
《警衔条例》再修订的若干思考
【英文标题】 On the Revision Principles of The Regulation of Police Ranks
【作者】 李良义
【作者单位】 湖北警官学院法律系{副主任,副教授,法学硕士}
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 警衔;警察职务;分类授衔;双衔并行;职衔对应;择优晋升;战时激励
【英文关键词】 Police Ranks; Police Posts; Conferring Police Ranks According to Different Types of Police Work; the Co-existing Systems of Two Types of Police Ranks; the Correspondence between Posts and Police Ranks; the Mechanism of Promoting the Police Ranks of Outstanding Police Officers; the Mechanism of Motiv
【文章编码】 1673-2391(2019)05―0149―11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 149
【摘要】

《警衔条例》的修订有助于为警务管理立法奠定坚实基础,影响深远,意义重大。修订工作应当在认真学习中央文件和法律法规、深入调研论证的基础上,按照“1234”的思路,坚持以习近平新时代中国特色主义思想为指导,坚持内外两条工作主线合力推进,坚持依法修订、问题导向、突出职业特点三项原则,聚焦衔级设置最优化、激励功能最强化、运转程序最简化、改革红利最大化四类重点问题,形成一套科学性、前瞻性、针对性和可操作性强的解决方案。

【英文摘要】

The revision of The Regulation of Police Ranks, which will exert a far-reaching influence and be of great importance, will lay a solid foundation for the legislation of police administration. And it should be conducted on the principles of "1-2-3-4", which are put forward after the thorough study of the documents issued by the Central Committee of the Party and the existing laws and regulations and the deep research and argument. Among the principles mentioned above, the "1" principle means that the revision should be conducted in accordance with Xi Jinping's thought on socialism with Chinese characteristics for a new era. The "2" principle means that the following two aspects, namely, the internal part and the external part of police work should be taken into account in the revision process and be coordinated together effectively. The "3" principle means that the revision of The Regulation of Police Ranks should meet the following three standards, namely, being consistent with current laws, being problem-oriented and being modified with sharp professional features. The "4" principle means that the following four key issues should be focused on in the revision process, including the optimization of the establishment of police ranks, the strongest intensification of the motivational function of police ranks, the simplification of its operational procedures and the maximization of the bonus resulting from reforms.

【全文】法宝引证码CLI.A.1283627    
  
  

公安部在2017年就启动了《中华人民共和国人民警察警衔条例》修订的调研工作,2019年1月29日又下发了《关于委托开展修订公安队伍管理有关法律法规专题调研工作的通知》。关于如何有针对性地开展调研工作,发动全警参与,举全警之力、集全警之智,笔者认为可按照“1234”的思路组织开展修订工作,即:修订工作应当坚持以习近平新时代中国特色主义思想为指导,坚持内外两条工作主线合力推进,坚持依法修订、问题导向、突出职业特点三项原则,聚焦衔级设置最优化、激励功能最强化、运转程序最简化、改革红利最大化四类重点问题。

一、修订《警衔条例》的“一个坚持”

党的十九大把习近平新时代中国特色社主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想,实现了党的指导思想的与时俱进。近年来,政法工作之所以能全面加强,政法机关体制机制之所以能不断健全,政法工作发展战略之所以能发展完善,政法队伍能力之所以能显著提升,根本就在于有习近平新时代中国特色社会主义政法思想的科学指引。

习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话深刻阐述了政法工作中一系列方向性、全局性、根本性的重大问题,并强调要加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。政法队伍革命化建设是政法队伍的根本性建设,体现了政法队伍的性质和宗旨;正规化建设是对政法队伍有效履行职责使命的整体要求;专业化建设是对政法队伍履职能力建设的行业和岗位要求;职业化建设是增强政法队伍创造力、凝聚力、战斗力的根本保证。“四化”建设的要求具有高度的政治性、思想性和针对性,标志着我们党对政法队伍建设的规律性认识提升到一个新的境界,也为推动政法队伍忠诚履行职责、勇于担当作为、锐意改革创新,努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍具有极其重要的意义。

习近平总书记对公安工作提出的“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”总要求,是习近平新时代中国特色社会主义思想的“公安篇”,是公安机关建警治警的总方略、人民警察立警从警的座右铭。习近平新时代中国特色社会主义政法思想的科学性、真理性在公安机关中得到充分检验,人民性、实践性在公安工作中得到充分贯彻,开创性、时代性在公安事业中得到充分彰显。为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,公安机关就要牢牢把握党的“刀把子”这一根本政治属性,坚持党的绝对领导,确保公安队伍绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠;就要牢牢把握全心全意为人民服务这一根本宗旨,坚持以人民为中心的发展思想;就要牢牢把握执法公正这一永恒价值取向,不断提高运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力,永远让公平正义的阳光普照大地、温暖人心;就要牢牢把握纪律严明这一基本保证,坚持从严治警,用铁的纪律打造铁一般的过硬公安队伍。“四句话、十六字”总要求紧密结合新时代公安工作和队伍建设面临的形势任务和特点,聚焦公安工作和公安队伍建设中带有根本性、原则性、方向性的重大问题,科学指明了我们党在新形势下建警治警的指导思想、基本原则和目标方向。

为此,《警衔条例》修订工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为核心指导思想,把“加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设”“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的总要求作为《警衔条例》的总指针写入修订稿中。

二、修订《警衔条例》的“两条主线”

修订《警衔条例》是一项事关200多万警察队伍的重要立法工作,也是一项事关公安部主管工作的部门立法工作,更是一项事关人民警察这一特殊群体职业符号、职业荣誉和职业待遇的专业性立法工作。修订《警衔条例》是一项系统工程,应当组织内部、外部两条工作主线,协调配合、整体推进。

(一)内部工作主线

修订《警衔条例》的内部工作主线就是集全警之智、全警之力做好修订《警衔条例》的准备工作。根据《警衔条例》的规定,这项工作需要主管人民警察警衔工作的公安部组织实施。公安部作为主管人民警察警衔工作的政府部门,有条件从中央国家机关的层次聚全国之力、全警之力、全警之智,做好《警衔条例》的修订工作。

建议成立部级领导专抓的工作专班,从全国抽调精干力量组成工作专班,包括由警衔法制(法制部门)、警衔业务(政工部门)、对外宣传和对外协调(办公室)等人员组成的工作小组。由公安法制部门负责邀请行政法(警察法)领域的专家学者召开修订《警衔条例》的研讨会,刊发支持公安部主推观点的文章。由公安宣传部门负责邀请中央级媒体,采用记者采访问答模式或者召开新闻发布会,根据修订《警衔条例》的进度和难点攻关,有计划、有步骤地释放公安部主推观点的消息。运用公安系统的自有媒体,通过文字、图片、视频等多媒体形式,不断释放公安部主推《警衔条例》观点的信息。

(二)外部工作主线

修订《警衔条例》的外部工作主线就是争取全方位的外部支持。关门立法可能事倍功半,开门立法才能事半功倍。

1.争取相关主管部门的支持

修订《警衔条例》涉及警衔衔级设置和外观样式等问题,需要依照有关规定协调,争取中央军事委员会有关部门的支持。人民警察是我党干部队伍的重要组成部分,警衔的编制等级和设置层级与人民警察的身份和职务密切相关。习近平总书记指出,公安队伍是一支和平年代牺牲最多、奉献最大的队伍。体现职业特点的一个重要方式就是实行特殊的工资待遇和政策。修订《警衔条例》时应当把“警衔津贴”改为“警衔工资”,纳入人民警察的基本工资范畴,并设置级别(档次)。为落实党中央“人民警察有别于其他公务员”的要求,修订《警衔条例》的工作离不开中共中央组织部的关心和财政部的支持。在国务院内,司法部负责起草或者组织起草重要法律草案、行政法规草案。修订《警衔条例》的工作要走立法程序,因而也离不开司法部的支持。

2.协调相关授衔机关配合

根据《人民警察法》的规定,人民警察包括公安机关、国家安全机关、司法行政机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。组织协调设置人民警察岗位的最高人民法院、最高人民检察院、国家安全部、司法部应形成合力,一起为修订《警衔条例》工作出力。

3.营造良好的舆论氛围

应有选择性地宣传《警衔条例》修订工作的进展情况,引入社会公众参与、讨论警衔改革的方向,汲取社会智慧。引入有益的社会舆论支持必将助力《警衔条例》的修订工作,为公安立法工作争取良好的舆论环境,掌握公安立法工作的话语主动权和引导权。

光宗耀祖支撑着我去教室

三、修订《警衔条例》的“三项原则”

《警衔条例》的修订工作必须贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,并遵循三项原则,即依法修订原则、问题导向原则、突出职业特点原则。

(一)依法修订原则

“四个全面”战略布局是以习近平同志为核心的党中央治国理政战略思想的重要内容,闪耀着马克思主义与中国实际相结合的思想光辉,饱含着马克思主义的立场观点方法。全面依法治国本身就是全面建成小康社会的重要内容,同时又为全面建成小康社会提供法治保障。不论是全面深化改革还是全面从严治党,都需要在法治的轨道上、框架下进行。《警衔条例》的修订工作从形式到内容都必须遵从全面依法治国原则。

习近平总书记指出:“不管建立和完善什么制度,都要本着于法周延、于事简便的原则,注重实体性规范和保障性规范的结合和配套,确保针对性、操作性、指导性强。”一方面,这段话不是停留于通常所说的“要不要”建立和完善制度,而是着眼于建立和完善“什么样”的制度。随着民主法治建设的推进,人民对制度重要性的共识已经形成,各级各部门也出台了不计其数的制度。然而,现实中存在诸多缺乏针对性、操作性、指导性的制度,影响了制度的实施,减损了制度的价值,削弱了制度的权威。另一方面,于法周延、于事简便集中回答了建立和完善“什么样”的制度的问题。于法周延强调制度在法理上、法律上要考虑周到、周密、周全,不要有遗漏、缺漏、疏漏,从而增加制度的覆盖面与指导性,减少制度有盲点、钻制度空子等问题。在制度建设中落实于法周延原则,需要从制度体系与单项制度两个层次入手:一是就宏观而言,制度体系要健全,形成根本制度、基本制度以及各方面体制机制等具体制度相互衔接、相互贯通、相互支撑的有机体系,增强制度体系的完整性与协同性;二是就微观而言,单项制度的要素要齐备,统筹规定制度的假设条件、行为模式与法律后果,协调安排实体性规范、程序性规范、保障性规范。

公安机关是各级人民政府的重要组成部门,200多万人民警察是党员和公务员群体的重要组成部分。《警衔条例》是组织、指挥和管理人民警察队伍的重要法律规范。《警衔条例》修订的内容应当服从或者对接《公务员法》《人民警察法》《公安机关组织管理条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《公职人员政务处分暂行规定》《行政机关公务员处分条例》《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《公安机关人民警察荣誉仪式规范(试行)》《公安机关人民警察训练条令》《公安机关人民警察奖励条令》和国家机构改革方案等规范性文件。

2018年修订、2019年6月1日起施行的《公务员法》是为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,促进公务员正确履职尽责,建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍,根据宪法制定的法律。该法落实了党的十八大以来中央全面从严治党、从严管理干部和习近平总书记关于坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重的要求,在从严教育、从严管理、从严监督公务员方面细化实化制度举措,同时,围绕激励公务员新时代新担当新作为,进一步完善了公务员激励保障制度规定。特别是根据公务员管理实践需要,该法对分类考录、分类考核、分类培训等进一步提出明确要求。2019年3月为了深化公务员分类改革,推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,健全公务员激励保障机制,建设忠诚干净担当的高素质专业化公务员队伍,根据《公务员法》等有关法律法规,中央发布了《公务员职务与职级并行规定》。国家根据公务员的职位类别和职责设置公务员领导职务和职级序列。职级是公务员的等级序列,是与领导职务并行的晋升通道,体现了公务员政治素质、业务能力、资历贡献,是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据。公务员可以通过领导职务或者职级晋升。

《警衔条例》修订的内容既要对接现有规定,衔接相关规定,又要查漏补缺、兴利除弊,才能不断推进公安队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。《警衔条例》修订中应当凝炼的现有规定包括:过渡期内执法勤务警员和警务技术人民警察评授警衔、人民警察警衔评授审核监督工作暂行办法、人民警察警衔工作管理办法、公安机关人民警察辞退办法、人民警察选升警衔的暂行办法和评定授予人民警察警衔实施办法等。《警衔条例》的修订应当衔接既有成果。两个职务系列改革(执法勤务类警员和警务技术职务序列改革)和双职并行的规定极大地提高了人民警察的职级待遇,《警衔条例》修订的内容应反映和固化既有的改革成果。

另外,人民警察院校和公安机关科学研究机构中的人民警察评授警衔还要对接《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发〔2006〕70号)、《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》(国人部发〔2006〕87号)、《事业单位工作人员处分暂行规定》。

(二)问题导向原则

习近平总书记2019年2月1日考察北京市公安局时指出,要用底线思维、问题导向思考工作,始终不能松懈、不能懈怠,努力锻造一支能打胜仗的队伍。坚持问题导向原则必须有发现问题的敏锐、正视问题的清醒、解决问题的自觉。修订《警衔条例》的工作必须坚持问题导向原则。警衔制度是公安工作和队伍建设发展环境所要求的产物。当环境发生较大变化时,警衔制度也必须适时作出相应调整,以适应其发展的客观规律,否则必将阻碍其发展,产生消极的不良后果。

从当前调研掌握的情况来看,广大民警对修订《警衔条例》的期望值非常高,提出了大量的现实问题,集中在“因为职衔倒挂导致警衔的指挥组织管理功能弱化”“因为衔级配置不足导致警衔晋升空间不足”“因为评授条件衔接平衡不足导致不同入警群体首授结果和晋升期限差距较大”“因为晋升考核偏软导致警衔的激励作用不强”等。而且随着《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案(试行)》《公安机关警务技术职务序列改革方案(试行)》的政策落实和双职并行的推开,上述问题将更加突出。

(三)突出职业特点原则

2017年5月19日在接见全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会代表时,习近平总书记指出,公安队伍是一支有着光荣传统和优良作风的队伍,也是一支英雄辈出、正气浩然的队伍,为维护国家安全和社会稳定作出了突出贡献。公安队伍的辛勤付出和流血牺牲换来了广大人民群众的安宁和幸福。和平年代,公安队伍是一支牺牲最多、奉献最大的队伍。公安队伍身上体现的忠诚信念、担当精神、英雄气概,是中华民族伟大精神的真实写照。各级党委和政府要关心和支持公安工作,关心关爱公安民警,加大综合保障力度,落实从优待警各项措施。2019年2月1日,习近平总书记考察北京市公安局时也指出,和平时期最辛苦最劳累、付出牺牲贡献最大的是公安干警。公安战线使命光荣、责任重大。习近平总书记两次涉及公安队伍和人民警察的重要讲话都突出了人民警察“高对抗、高风险、高奉献、高牺牲”的职业特点,修订《警衔条例》也应当遵循突出职业特点的原则。

1.强化职业荣誉感

警衔是国家给予人民警察的荣誉。修订《警衔条例》时,要考虑通过相关制度设计,让人民警察在职业生涯中受到持续激励。唯有如此,公安队伍才能保持持久的活力和旺盛的战斗力。

公安机关人民警察职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务。公安机关履行警务指挥职责的人民警察实行警官职务序列。公安机关履行警务执行职责的人民警察实行警员职务序列。公安机关从事警务技术工作的人民警察实行警务技术职务序列。公安院校从事教师工作的人民警察实行专业技术职务序列。类别不同,功能有异,激励的方法和措施必须有所分别。

对于警官职务序列来说,应当设置一套区别于其他几个职务序列的警官警衔,回归警衔制度设置初心,方能有利于人民警察的组织指挥和分类管理,有利于增强人民警察的责任心(亮明身份)、荣誉感(激励)和组织纪律性(惩戒),有利于加强公安队伍的革命化、正规化、专业化、职业化建设。受机构规格限制,当前基层公安机关层级较低、职数较少,导致警官警衔普遍较低。随着警员职务和警务技术职务两个职务序列改革和双职并行的推进,警官警衔偏低的问题将更加突出。单独设置一套警官警衔有利于解决这些问题。

建议设置警员类警衔,授予综合管理类警员、执法勤务类警员和警务技术类警员;设置专业技术类警衔,授予人民警察院校和公安机关科学研究机构中担任专业技术职务的人民警察。警员类警衔和专业技术类警衔则可以从晋升空间和相应待遇方面进行激励。

另外,《警衔条例》还应当进一步规范授衔仪式。仪式感是人们表达内心情感最直接的方式。首次授予警衔和警衔跨等次(司晋督、督晋监)晋升时,应当举行授予(晋升)警衔仪式,从而进一步强化授予(晋升)警衔仪式提升人民警察职业荣誉感的作用。

2.增强职业获得感

党中央提出了“人民警察有别于其他公务员”“职业发展机会不低于其他行政部门平均水平”“生活待遇高于地方、略低于军队”的指示。修订《警衔条例》时就要考虑通过相关制度设计,让人民警察有较高的职业获得感。

建议参照双职并行模式,实行警官警衔与警员、专业技术警衔并行。增设四级警监、四级警督和四级警司等3个衔级,以拉长警衔晋升的总体年限,确保民警有足够的警衔晋升空间。还应当向困难岗位、特殊人员倾斜的激励。非因法定事由和程序不被剥夺、取消和变更警衔。人民警察离休、退休的,其警衔依法予以保留,在其警衔前应冠以“离休、退休”,以示区别,树立一日从警、终生为警的观念。



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{10}袁周斌,张君萍.公安权力清单制度的实践困境与完善路径[J].湖北警官学院学报,2017(5):11-19.

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