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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
权力与权利的相对再平衡:《监察法》价值追求的展开
【副标题】 以犯罪控制模式为视角
【英文标题】 The Relative Rebalancing of Power and Rights: Discussing Value Pursuit of "Supervision Law"
【作者】 彭剑鸣
【作者单位】 致公党贵州省委{专职副主委,法学教授,法学博士}
【分类】 法理学【中文关键词】 监察法;犯罪控制;价值追求;正当程序
【英文关键词】 Supervision Law; Crime Control; Value Pursuit; Proper Procedure
【文章编码】 1673-2391(2019)05―0059―09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 59
【摘要】

《监察法》秉承犯罪控制模式进行的制度架构具有内部制约措施多于外部制约措施、权力之间的制约相对薄弱、监察对象的权利设置相对薄弱的特征。尽管如此,依照犯罪控制模式制定的《监察法》仍然体现了无正当理由不受怀疑、保障监察对象一定权利的正当程序价值,据此可以判断《监察法》并不排斥正当程序模式的合理因素。为进一步推动《监察法》的社会适应性、法治价值取向、国家利益平衡和保障监察对象的合法诉讼权利,建议设置以留置场所的人民监督员制度、监察工作场所的定期开放制度为主体的《监察法》运行公开性规范,以监察机构内部的令状主义审查机制、外部的令状主义审查机制为主体的令状主义机制,同时对各种程序尽可能予以正当程序模式的优化。

【英文摘要】

The system structure of "Supervision Law" adhering to the crime control mode has the following char- acteristics: internal control measures more than external control measures, relatively weak constraints between powers, and relatively weak rights-setting for supervisees. Nevertheless, "Supervision Law" formulated in accordance with the crime control mode still embodies the value of proper procedure according to which none can be suspected without proper reasons and supervisees are guaranteed with some rights. So it can be estimated that "Supervision Law" doesn't exclude the reasonable factors of the proper procedure mode. Some regulations and mechanisms are recommended in this essay for further promoting the social adaptability of "Supervision Law", the value of the rule of law, the balance of national interests and the protection of the legal litigation rights of supervisees. Set up publicity regulations with people supervisor system for detention places and regular opening mechanism for supervision workplace as its main body. Establish writ doctrine mechanism with internal and external review mechanism of supervision organization's writ doctrine as its main body. Meanwhile, optimize proper procedure mode as much as possible for various procedures.

【全文】法宝引证码CLI.A.1283638    
  
  

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)于2018年3月20日由第十三届全国人民代表大会第一次会议通过并于公布之日起生效,为中国的反腐败工作提供了制度保障。它不仅总结了既往反腐败工作的制度性成就,也结合当代中国反腐败的需求进行了制度架构。为增强《监察法》的生命力,本文对《监察法》权力/权利的相对再平衡予以讨论。

一、现有研究的归结

以《监察法》的颁布为标准,可以将中国学者对监察制度的讨论区划为《监察法》颁布前和《监察法》生效后两个阶段。

(一)《监察法》颁布前的研究

第一,基础性研究。讨论监察权的属性{1}以及《监察法》制定的必要性和可行性{2},为《监察法》的制定奠定基础。第二,法律规范体系的讨论。以讨论宪法和《监察法》的关系为核心,确定《监察法》在中国法律体系中的地位;讨论监察权的内涵及外延,探索《监察法》的调整范围。[1]第三,探究《监察法》的具体制度设计,讨论《监察法》各项制度的主要内容{3},创造《监察法》的成文条件[2]。前期研究对于制定《监察法》必要性的共识缔造、确定《监察法》的调整范围及其内部架构具有重要价值。

(二)《监察法》生效后的研究

第一,实践性研究。《监察法》生效后为反腐败行动提供了工作指南,同时在实际运行中也凸显出一些需要解决的问题,学者们讨论了《监察法》中的并案管辖和地域管辖{4};为保障《监察法》在法律规范系统内的运行,学者们讨论了调查权和侦查权的关系{5}。

第二,规范建构性研究。学者们秉持法律规范的系统性,对《监察法》的制度设计进行反思,提出:(1)《监察法》以违法-犯罪“一元追诉机制”作为立法的基本思路,建构的追究职务违法犯罪行为的机制未尽符合现代法治理念要求,采取违法-犯罪“二元追诉机制”更为适宜。{6}学者们还在框架内讨论了《监察法》追究职务犯罪措施与《刑事诉讼法》的接轨。(2)改良《监察法》的现有制度。[3]

(三)现有研究成果的评价

《监察法》对中国社会治理的影响巨大,各界人士对《监察法》的制定给予广泛而深切的关注,由此展开的研究不仅深入,而且饱含各界人士对中国社会未来走向的忧思与热切期盼。

第一,关涉《监察法》制度完善和评价隐含的基础是正当程序模式。正当程序模式是当今国际社会普遍认同的刑事诉讼模式,要求查处犯罪行为的机构在遵守令状主义要求的前提下展开活动,而且这些活动应当与保障人权相协调。目前就《监察法》制度完善的讨论隐含的前提是《监察法》确定的职务违法犯罪追诉机制虽然在查明职务违法犯罪的实施方面具有优势,但在正当程序方面体现不够,主要表现为监察机构受令状主义制约的成分较少、对当事人的诉讼权利保障存在局限。

第二,讨论《监察法》制度完善的平台并不相同。讨论《监察法》制度的各方都是在“法治”价值的语境下阐发自己的观点,然而,行动主体对法治内涵的理解不同导致行动方式相去甚远。目前,《监察法》的建构性研究立基于防止监察公权力的滥用。而《监察法》的现行制度架构以规范监察行为为目标引领,将实践中查处职务违法犯罪行为的工作机制有机统合,形成抑制职务违法犯罪行为的强大工作机制,以法律规范明示的方式确定各项查处职务违法犯罪行为的具体行动。同时,立法都具有追求“规则使每个人对别人的行为有了可预测性。这种可预测性所采取的形式是,它告知那些参与互动关系的人们的活动或其边界”{7}的目的,《监察法》也是如此。《监察法》的规范内容向公众传达了严厉惩处职务违法犯罪行为的信息,警示潜在的职务违法犯罪行为人将自己的行为约束在规则许可的范围之内,从而实现职务违法犯罪行为一般预防的目的。

第三,现有研究立足于法律规范的系统性讨论《监察法》的完善。“当人们一旦做到了把某个知识领域归结为一个有自身调整性质的结构时,人们就会感到已经掌握这个体系内在的发动机了。”{8}作为中国法律规范系统的构成部分,《监察法》应当与关联的其他法律规范保持一致性,否则将失去其系统性而成为一个相对“独立”的存在。当前的选择为或者改造法律系统的其他规范以适应《监察法》,或者改造《监察法》以适应其他法律规范。基于成本最小化和对社会演变方向的判断,学者们普遍认为应当修正《监察法》以适应法律规范系统性的要求相对合理得多。

第四,讨论《监察法》制度完善的隐性前提是渐进式消除职务违法犯罪的应然立场。《监察法》的制度设计表明,其立法基点是对职务违法犯罪行为采取“零容忍”的态度,以效率作为在职务违法犯罪查处的优位价值追求,通过查处遏制该行为。[4]因此,确定一个对话各方共同认许的立场是讨论《监察法》制度完善的基础。

第五,《监察法》制度建构与完善的研究,核心论题是强化监察对象的权利保护及避免监察权的滥用。现有研究的内容虽然表现为强化监察对象的权利和避免监察权的滥用,实际上则是一种权利与权力的平衡,因为在一定的时间和空间范围内,利益总是一定的,任何一方占有的利益多,其他主体占有的利益必然较少。由此而论,在《监察法》的制度系统内,对监察对象的权利保障和对监察权滥用的预防是一个问题的两个侧面。对其中任何一个问题的讨论都必然关涉这两方面内容,而不能仅仅就其中的任何一个问题在相对封闭的环境中自话自说。

二、犯罪控制:《监察法》面纱的撩开

讨论《监察法》的制度完善似乎有两个对话平台:一是从整个法律规范系统审视《监察法》,二是将《监察法》作为一个独立系统考量。在《监察法》和法律系统保持一致的价值取向时,从前者的角度完善其制度更为适当,反之则独立考虑其制度完善似乎更容易被接受。

(一)《监察法》权力/权利的制度设计

“关于人的科学是其他科学的唯一牢固的基础,而我们对这个科学本身所能给予的唯一牢固的基础,又必须建立在经验和观察之上。”{9}判断《监察法》选择的诉讼模式类型,应当以其权力/权利关系的制度设计为依据。

1.权力之间的关系聊五分钱的天吗

依据现行《监察法》的规定,监察权是一种独立于检察权、审判权、行政权的权力。从《监察法》确定的监察措施可见,监察权不仅类似于刑事侦查的侦查权,而且在实质意义享有控诉权。同时,《监察法》采用内部制约[5]和外部制约[6]的方式制约监察权,希冀控制其被滥用。

2.权利对监察权的制约

《监察法》通过设置监察对象及其关联人员的权利,避免监察机关滥用权力。[7]之于监察委员会享有的类似于刑事侦查的强大权力而言,监察对象享有的权利相对薄弱。

(二)《监察法》的诉讼模式面相

如美国学者L·J·亨德森教授所言,“全部的经验观察都是根据一种概念系统进行的”。{10}对《监察法》采用何种诉讼模式的判断,也应当在学界通说的犯罪控制模式和正当程序模式的概念系统中审视。在这一概念系统中,两种诉讼模式都负有查明犯罪事实和保护当事人权利的双重任务,但前者的主要目的是查明犯罪事实,而后者主要追求保护当事人的诉讼权利。

《监察法》以查处公职人员的职务违法犯罪为中心而架构,其核心内容多与程序法关涉而实体法内容并不彰显。从其程序性内容可见,为了查明以职务违法犯罪行为为中心的各种违法犯罪行为,它设计了监察委员会在相对封闭环境中调查公职人员职务违法犯罪行为的制度系统,而且被追诉对象的权利在这一系统中并不彰显。故《监察法》以查明犯罪事实为主要价值取向[8],秉承的诉讼模式可以归结为犯罪控制模式。

(三)《监察法》制度完善的对话基点

“几乎没有什么发现比那些揭示了观念根源的发现更令人恼怒的了。”{11}尽管阿克顿勋爵的归结可能令人不快,但《监察法》并未沿其他程序法逐渐趋向正当程序诉讼模式的现实却提示我们,至少现阶段在犯罪控制模式系统内考量监察制度的完善更为可取。

三、《监察法》权力/权利再平衡的程序法审视

(一)犯罪控制模式下《监察法》的正当程序面相

尽管《监察法》秉承了犯罪控制的诉讼模式,我们依然可以从中观察到具有正当程序诉讼模式的因素。

1.无正当理由不受怀疑的正当程序价值

尽管查明案件真实情况是《监察法》的主要价值诉求,但赋予《监察法》正当程序的面相是消解其严苛形象的方式之一。正当程序模式中,“无正当理由人身不受限制,这是自由人的基础权利,其基本性在于其他权利都建立在这个权利的基础之上”。而《监察法》对监察对象采取的措施呈现出递进的状态[9]。它昭示了对监察对象采取措施需要“正当理由”,一定意义上体现了正当程序的价值追求。

2.一些正当程序的价值追求及潜在风险

《监察法》对监察对象的权利设置体现了以查明真相为核心价值追求的同时,对监察对象的程序性权利进行一定程度的保障,具有正当程序价值追求的面相。但是,正当程序价值面临被犯罪控制模式消解的风险。即使在法律规范中确定了正当程序模式的内容,“在大多数案件中,刑事诉讼程序的实际运作,或许更接近于犯罪控制模式的规定。……现实的刑事诉讼程序远远地倾向于行政性与管理性,而非对抗性与司法性。但是,正如我们已经看到的那样,官方决定的程序规范正在迅速提供的标准,看上去越来越像正当程序模式的规定”。{12}因为追究违法犯罪行为的机关或者个人具有查明案件事实真相的偏好,为此,尽可能通过对法律规范的权力规范进行扩大解释或者对正当程序中被追究者的权利规范进行限制性解释,抑或是仅仅作出程序性解释,以实现查明案件事实的目标就在所难免。故仅对正当程序内容作一般性描述难以保障程序性价值的实现,更遑论在正当程序内容规定不充分的状态下保障权利人的权利。

“刑事诉讼的指导理念,是既要对被疑人、被告人等关系者按正当程序加以保护,同时又要尽可能查明事实真相这两个方面。因‘查明真相’与‘正当程序’并非总是对立的。”{13}由此可见,《监察法》并不排斥在犯罪控制的诉讼模式中彰显正当程序的价值追求,当然其内容尚不充分,从而为讨论犯罪控制诉讼模式下保障监察对象诉讼权利打开了一扇窗。

(二)保障犯罪控制模式中当事人诉讼权利的必要性

“关于刑事诉讼制度的价值假定存在着共同基础,这一基础使得对程序问题的连续讨论成为可能。”{14}刑事诉讼制度同时追求查明案件事实和保障当事人的合法权益这两种价值。而且,不论是制度设计还是实际操作,如果能够同时协调实现这两种价值,无疑就实现了良法善治,故刑事诉讼制度的共同基础是犯罪控制价值和正当程序价值。以犯罪控制/正当程序为主要追求建立的制度系统分别成立为犯罪控制模式/正当程序模式。每一种诉讼模式都有相对封闭的特性,且在相应的系统内需要确定权力/权利的配置;由于每一个系统内的资源是一定的,权力和权利呈现为此消彼长的关系,不可能呈现为权力和权利同时增长的状态。就犯罪控制模式而言,需采用强有力的侦查措施或

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【注释】                                                                                                     
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